Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 марта 2018 г. N 75-АПГ17-12 О признании недействующим постановления Государственного комитета Республики Карелия по ценам и тарифам от 31.07.2017 г. N 45 "Об установлении сбытовой надбавки гарантирующего поставщика электрической энергии акционерного общества "ТНС энерго Карелия"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 марта 2018 г. N 75-АПГ17-12

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества "ТНС энерго Карелия" о признании недействующим постановления Государственного комитета Республики Карелия по ценам и тарифам от 31 июля 2017 г. N 45 "Об установлении сбытовой надбавки гарантирующего поставщика электрической энергии акционерного общества "ТНС энерго Карелия" по апелляционной жалобе Государственного комитета Республики Карелия по ценам и тарифам на решение Верховного Суда Республики Карелия от 1 ноября 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Государственного комитета Республики Карелия по ценам и тарифам - Суржко Г.А., Федеральной антимонопольной службы - Овсянниковой М.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя акционерного общества "ТНС энерго Карелия" Кабуровой Е.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Е.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Государственного комитета Республики Карелия по ценам и тарифам (далее также - Госкомитет) от 31 июля 2017 г. N 45 "Об установлении сбытовой надбавки гарантирующего поставщика электрической энергии акционерного общества "ТНС энерго Карелия" (далее также - Постановление N 45) установлена и введена в действие сбытовая надбавка гарантирующего поставщика электрической энергии акционерного общества "ТНС энерго Карелия" с 1 августа 2017 г. по 31 декабря 2017 г. согласно приложению.

Основанием для издания указанного постановления послужил приказ Федеральной антимонопольной службы (далее также - ФАС России) от 14 июля 2017 г. N 934/17 "Об отмене постановления Государственного комитета Республика Карелия по ценам и тарифам от 26 декабря 2016 года N 238 "Об установлении сбытовой надбавки гарантирующего поставщика электрической энергии акционерного общества "ТНС энерго Карелия" (далее также - Приказ N 934/17), которым Комитету предписано отменить с 1 августа 2017 г. постановление от 26 декабря 2016 г. N 238, а также установить и ввести в действие с 1 августа 2017 г. сбытовую надбавку.

Акционерное общество "ТНС энерго Карелия" (далее также - Общество) обратилось в Верховный Суд Республики Карелия с административным исковым заявлением о признании Постановления N 45 недействующим в связи с тем, что оно не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и затрагивает интересы Общества в части возмещения расходов, связанных с осуществлением регулируемого вида деятельности в качестве гарантирующего поставщика электрической энергии. Оспариваемое постановление в нарушение пункта 2 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178 (далее также - Основы ценообразования), пункта 7 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденного тем же постановлением Правительства Российской Федерации (далее также - Правила регулирования) принято в середине расчетного периода регулирования (1 августа 2017 г.) на период с августа по декабрь 2017 год, то есть на срок менее 12 месяцев. В отсутствие оснований оспариваемым постановлением изменена (уменьшена) величина сбытовой надбавки Общества на указанный период. Изложенные в Приказе N 934/17 выводы об учете в составе необходимой валовой выручки (далее также - НВВ) экономически необоснованных расходов не свидетельствуют о безусловной необходимости пересмотра размера НВВ и исключения из ее состава расходов по статьям затрат: "Материалы" (основные средства стоимостью до 40 тыс. руб.), оплата информационных услуг, расходы на командировку и представительские расходы, расходы на подготовку кадров, расходы на рекламу, услуги по управлению, расходы из прибыли на выплаты социального характера. Неполнота экспертного заключения не свидетельствует о том, что те или иные расходы являются экономически необоснованными.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 1 ноября 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Государственный комитет Республики Карелия по ценам и тарифам просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления. Ссылаясь на положения Основ ценообразования и Методических указаний по расчету сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков и размера доходности продаж гарантирующих поставщиков, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 30 октября 2012 г. N 703-э (далее также - Методические указания), указывает, что при принятии оспариваемого постановления был вправе оценить экономическую обоснованность предложения Общества, в том числе по основаниям включения в необходимую валовую выручку затрат по перечисленным в административном иске статьям. Обращает внимание, что суд первой инстанции не дал оценки необходимости и обоснованности исключения как экономически необоснованных таких расходов Общества, как услуги на управление, на подготовку кадров, на рекламу. Не соглашается с выводами суда о том, что приказ ФАС России не возлагает обязанность безусловно исключить из НВВ расходы, относительно которых им указано на отсутствие экономического обоснования.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и акционерным обществом "ТНС энерго Карелия" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Государственное регулирование деятельности субъектов в сфере электроэнергетики осуществляется на основе положений Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике) и основывается на принципе обеспечения бесперебойного и надежного функционирования электроэнергетики в целях удовлетворения спроса на электрическую энергию потребителей, обеспечивающих надлежащее исполнение своих обязательств перед субъектами электроэнергетики и корреспондирующему ему принципу обеспечения доступности электрической энергии для потребителей и защиты их прав (статьи 6 и 20 Закона об электроэнергетике).

Реализация указанных выше принципов обеспечивается в том числе за счет деятельности гарантирующих поставщиков электрической энергии, которые обязаны в соответствии с названным Федеральным законом или добровольно принятыми обязательствами заключить договор купли-продажи электрической энергии с любым обратившимся к ним потребителем электрической энергии либо с лицом, действующим от имени и в интересах потребителя электрической энергии и желающим приобрести электрическую энергию (статья 3 Закона об электроэнергетике).

Деятельность гарантирующих поставщиков по сбыту электроэнергии подлежит государственному регулированию (пункт 3 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике), в связи с чем, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливаются сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков (пункт 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике).

Сбытовые надбавки в отношении населения и приравненных к нему категорий потребителей устанавливаются в соответствии с Основами ценообразования. Расчет сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков и размера доходности их продаж производится в соответствии с Методическими указаниями.

Согласно пункту 11 Методических указаний необходимая валовая выручка гарантирующего поставщика для целей расчета сбытовой надбавки для населения на расчетный период регулирования включает расходы, относимые на регулируемую деятельность на обеспечение реализации (сбыта) в объемах потребления электрической энергии населением, и определяется исходя из предложений гарантирующего поставщика о величине экономически обоснованных расходов на расчетный период регулирования, относимых на население в соответствии с пунктом 65.1 Основ ценообразования на основании данных раздельного учета расходов гарантирующего поставщика на обслуживание населения и прочих групп потребителей, по составу прямых расходов, определяемых согласно учетной политике, принятой гарантирующим поставщиком, с их подтверждением бухгалтерской отчетностью.

Необходимая валовая выручка для целей расчета коэффициента параметров деятельности гарантирующего поставщика, используемого в формуле расчета сбытовой надбавки для потребителей, относящихся к группе "прочие потребители", определяется исходя из предложений гарантирующего поставщика на расчетный период регулирования о величине экономически обоснованных расходов, относимых на все группы потребителей, по составу прямых и косвенных расходов, определяемых согласно учетной политике, принятой гарантирующим поставщиком (пункт 22 Методических указаний).

Как усматривается из материалов дела, АО "ТНС энерго Карелия" является гарантирующим поставщиком на территории Республики Карелия, осуществляет энергоснабжение потребителей, приобретая электрическую энергию с оптового и розничного рынка электроэнергии.

Основанием для пересмотра установленных АО "ТНС энерго Карелия" сбытовых надбавок послужил приказ ФАС России от 14 июля 2017 г., которым предписано Госкомитету отменить с 1 августа 2017 г. постановление Госкомитета от 26 декабря 2016 г. N 238, которым были установлены сбытовые надбавки с 1 января по 31 декабря 2017 г., а также предписано установить и ввести в действие с 1 августа 2017 г. сбытовую надбавку для Общества.

Как следует из содержания упомянутого приказа, ФАС России выявлены следующие нарушения законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики. Так, ФАС России отмечено, что экспертное заключение помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать в том числе анализ экономической обоснованности расходов по статьям, анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, а также сравнительный анализ динамики расходов и величины необходимой прибыли по отношению к предыдущему периоду регулирования, однако в нарушение приведенных норм Правил государственного регулирования, заключение не содержит результатов экономической обоснованности по всем статьям расходов. Вместе с тем расходы по статьям затрат принимаются экспертной группой Госкомитета Республики Карелия по ценам и тарифам: с учетом индексов потребительских цен к уровню фактических расходов АО "ТНС энерго Карелия" за 2015 г.; с учетом индексов потребительских цен к утвержденным расходам на 2016 г.; в размере ожидаемых фактических затрат АО "ТНС энерго Карелия" за 2016 г.; в размере, заявленном АО "ТНС энерго Карелия". Вместе с тем простая индексация фактических расходов за предыдущий период регулирования, без указания на обоснованность либо необоснованность таких фактических расходов, либо трансляция предложения регулируемой организации без анализа экономической обоснованности не обеспечивает реализацию принципов государственного регулирования цен и тарифов, указанных в статье 23 Закона об электроэнергетике. Кроме того, в заключении, а также в протоколе, не отражен результат анализа фактически понесенных расходов в сопоставлении с фактически полученной выручкой, а также в сопоставлении с плановыми показателями, учтенными комитетом при утверждении сбытовых надбавок на соответствующий период. ФАС России пришла к выводу, что анализ финансово-хозяйственной деятельности организации, в том числе за 2015 г., проведен Госкомитетом Республики Карелия по ценам и тарифам не в полном объеме. Так, из приложения N 3 к заключению экспертной группы следует, что в НВВ на 2015 г. были предусмотрены расходы, которые фактически не понесены в общей сумме 32 026 тыс. руб., а именно в 2015 г. не были понесены учтенные в НВВ 2014 г. расходы на электро-, тепло- и водоснабжение (109,9 тыс.руб.); оплату труда (15 145,2 тыс.руб.); ремонт основных средств (362,4 тыс.руб.); услуги вневедомственной охраны и коммунального хозяйства (880,8 тыс.руб.); аудиторские и консультационные услуги (67,7 тыс.руб.); арендную плату (6 959,9 тыс.руб.); обеспечение нормальных условий труда и мер по технике безопасности (941,6 тыс. руб.); страхование (66 тыс.руб.); ведение баз данных потребителей (4493 тыс.руб.); обеспечение различных способов внесения платы, в том числе без оплаты комиссии (1496,8 тыс.руб.); услуги по содержанию зданий и инвентаря (296,7 тыс.руб.); транспортные услуги сторонних организаций (130,1 тыс.руб.); прочие услуги сторонних организаций (971,9 тыс.руб.); налоги и сборы (104 тыс. руб.).

ФАС России также указано, что принят экспертной группой, но не обоснован рост расходов по статьям: материалы (рост на 111% с 6 553 тыс. руб. в 2016 г. до 14 040 тыс. руб. в 2017 г.); топливо и ГСМ (рост на 14% с 1862, 3 в 2016 г. до 2 123,3 тыс.руб. в 2017 г.); амортизация (рост на 245,5% с 6995,7 тыс. руб. в 2016 г. до 24 171,7 тыс. руб. в 2017 г.); расходы на оплату труда (рост на 8,9% с 233 520,1 тыс.руб. в 2016 г. до 250 362,9 тыс. руб. в 2017 г.); расходы на оплату работ и услуг сторонних организаций (рост на 37,9% с 21 492,2 тыс. руб. в 2016 г. до 29 635,8 тыс.руб. в 2017 г.); расходы на командировки и представительские расходы (рост на 100,2% с 1497,7 тыс.руб. в 2016 г. до 2998, 2 тыс. руб. в 2017 г.); расходы на подготовку кадров (рост на 171,7% с 329 тыс.руб. в 2016 г. до 893,8 тыс.руб. в 2017 г.); расходы на содержание автотранспорта (рост на 32,3% с 620,1 тыс. руб. в 2016 г. до 820,2 тыс. руб. в 2017 г.); почтовые услуги (рост на 30,1% с 2289,8 тыс. руб. в 2016 г. до 2979,8 тыс. руб. в 2017 г.); расходы на рекламу (рост на 33,8% с 1 516 тыс. руб. в 2016 г. до 2 027,8 тыс.руб. в 2017 г.); услуги по содержанию зданий и инвентаря (рост на 25,9% с 664,8 тыс.руб. в 2016 г. до 836,7 тыс. руб. в 2017 г.); налоги и сборы (рост на 234,5% с 1685,5 тыс.руб. в 2016 г. до 7888,9 тыс.руб. в 2017 г.; выполнение обязанностей исполнителя коммунальной услуги (рост на 97,1% с 1639 тыс.руб. в 2016 г. до 3 230, 9 тыс. руб. в 2017 г.); расходы на социальные нужды (рост на 23,4% с 12 287,96 тыс.руб. в 2016 г. до 15 167,3 тыс. руб. в 2017 г.). Резерв по сомнительным долгам учтен в сумме 108 120,1 тыс.руб. без проведения анализа использования ранее учитываемого резерва по сомнительным долгам при установлении сбытовых надбавок. Прибыль на прочие цели в сумме 2600,7 тыс. руб.; расходы на услуги по управлению учтены в НВВ 2017 г. в сумме 48 млн. руб. в отсутствие экономического обоснования. В нарушение действующего законодательства в экспертном заключении отсутствует необходимая валовая выручка, относимая на население.

Согласно заключению экспертной группы Госкомитета Республики Карелия по ценам и тарифам по вопросам исполнения данного приказа ФАС во исполнение пункта 3 приказа ФАС России от 14 июля 2017 г. из НВВ на 2017 г. исключены расходы АО "ТНС энерго Карелия" в размере 101 595 153 тыс. руб., в том числе экономически необоснованные расходы за 2015 г. в размере 32 026 тыс. руб.; по статье "материалы" (ОС стоимостью до 40 тыс. руб.) - 2 831 940 тыс.руб.; по статье "Амортизация" - 4 739 071 руб.; по статье "Прочие расходы" - 59 118 428 тыс. руб., в том числе оплата информационных услуг (7 111 149 тыс. руб.), расходы на командировки и представительские расходы (1 430 090 тыс. руб.), расходы на подготовку кадров (549 355 тыс. руб.), расходы на рекламу (2 027 833 тыс.руб.), услуги по управлению (48 000 000 тыс.руб.), расходы из прибыли на выплаты социального характера (2 879 714 тыс.руб.). НВВ АО "ТНС энерго Карелия" на 2017 г. установлена в размере 704 735 407 тыс. руб., в том числе НВВ на обслуживание потребителей группы население - 304 347 291 тыс.руб.

При расчете НВВ регулирующий орган в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета, оценивает состав и экономическую обоснованность затрат по статьям расходов, содержащихся в предложениях гарантирующих поставщиков, и принимает меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов (пункты 7, 16 Основ ценообразования и пункт 10 Методических указаний N 703-э).

Данные меры принимаются по результатам экспертизы предложений регулируемых организаций. Экспертное заключение приобщается к делу об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 22 Правил) и помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать оценку достоверности данных, содержащихся в предложениях регулируемых организаций, анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования таких организаций, сравнительный анализ динамики расходов и величины необходимой прибыли по отношению к предыдущему периоду регулирования (пункт 23 Правил).

Суд первой инстанции, установив, что тарифный орган при повторном установлении оспариваемых тарифов, исключил из НВВ упомянутые расходы без анализа представленных Обществом документов, что экспертное заключение не содержит выводов относительно экономической обоснованности заявленных обществом ряда затрат и причин их исключения из расчета сбытовых надбавок, правомерно признал недействующим Постановление N 45.

Вместе с тем Судебная коллегия полагает, что материальные расходы, а именно по подстатье "Основные средства стоимостью менее 40 тыс. руб." тарифным органом обоснованно приняты в размере 4 311 260 тыс. руб. вместо заявленных Обществом 7 415 800 тыс. руб.

Как следует из пунктов 24, 29 Основ ценообразования, расходы на сырье и материалы, используемые для производственных и хозяйственных нужд, рассчитываются тарифным органом на основании фактических значений расходов (цен), которые могут быть получены из предусмотренных пунктом 29 Основ ценообразования источников информации о таких ценах. При отсутствии указанных данных расчетные значения расходов определяются с использованием официальной статистической информации. В расчетах также могут быть использованы экспертные оценки, основанные на отчетных данных, представляемых регулируемой организацией, если по отдельным статьям расходов не предусмотрены нормативы расходов (пункт 31 Основ ценообразования).

Согласно материалам дела и экспертного заключения в обоснование данных Обществом представлены расчеты в потребности основных средств стоимостью до 40 тыс. руб. на оснащение нового клиентского центра и действующие договоры с поставщиками. Тарифным органом упомянутые расходы учтены для оснащения клиентского центра АО "ТНС Энерго Карелия" в Петрозаводске, введенного в рамках инвестиционного проекта в 2016 г., а также на дооснащение действующих представительств.

В состав прочих расходов, которые учитываются при определении необходимой валовой выручки, включаются расходы на оплату работ (услуг) непроизводственного характера, выполняемых (оказываемых) по договорам, заключенным с организациями, включая расходы на оплату услуг связи, вневедомственной охраны, коммунальных услуг, юридических, информационных, аудиторских и консультационных и иных услуг, которые определяются исходя из фактических значений, подтвержденных в порядке пункта 29 Основ ценообразования (подпункт 2 пункта 28 Основ ценообразования).

Заявленные Обществом расходы на командировки и представительские расходы, на юридические и информационные услуги, на подготовку кадров уменьшены тарифным органом в связи с тем, что установлены исходя из фактически подтвержденных расходов (с индексацией), что не нарушает принцип экономической обоснованности затрат (пункт 2 статьи 23 Закона об электроэнергетике).

Отказывая в принятии расходов на рекламу в заявленном административным истцом размере, орган регулирования исходил из того, что специфика деятельности гарантирующего поставщика не предполагает использование рекламы как основного инструмента в продвижении оказываемых услуг на рынке, поэтому подобные расходы не являются обязательными при осуществлении сбытовой деятельности.

По мнению суда апелляционной инстанции, расходы по указанной статье затрат обоснованно исключены из состава НВВ Общества при установлении тарифов.

Согласно пункту 17 Основ ценообразования в НВВ включаются, в том числе планируемые на расчетный период регулирования внереализационные расходы.

Согласно материалам дела внереализационные расходы Общества, в частности расходы из прибыли на выплаты социального характера, учтены Госкомитетом на уровне утвержденных затрат на 2016 г., что также не нарушает принцип экономической обоснованности затрат (пункт 2 статьи 23 Закона об электроэнергетике).

Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, решение суда является законным и обоснованным.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Ввиду изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Карелия от 1 ноября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного комитета Республики Карелия по ценам и тарифам - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.