Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 мая 2018 г. N 57-АПГ18-3 Решение суда о частичном удовлетворении иска о признании недействующим решения Совета депутатов Губкинского городского округа Белгородской области от 26 июля 2017 г. N 9 "Об отмене решения Совета депутатов Губкинского городского округа от 29 июля 2015 года N 2" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 мая 2018 г. N 57-АПГ18-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Никифорова С.Б. и Нефедова О.Н.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Флагман" о признании недействующим решения Совета депутатов Губкинского городского округа от 26 июля 2017 г. N 9 "Об отмене решения Совета депутатов Губкинского городского округа от 29 июля 2015 года N 2"

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Флагман" на решение Белгородского областного суда от 9 февраля 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Флагман" Хромушиной Ю.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Совета депутатов Губкинского городского округа Талызиной Г.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "Флагман" (далее также - ООО "Флагман", Общество) обратилось в Белгородский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Совета депутатов Губкинского городского округа от 26 июля 2017 г. N 9 "Об отмене решения Совета депутатов Губкинского городского округа от 29 июля 2015 года N 2" (далее также - Решение N 9).

В обоснование заявленного требования указано, что оспариваемое решение принято административным ответчиком в нарушение положений статей 3, 5, части 14 статьи 11 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (далее также - Закон N 210-ФЗ), который не предусматривает возможность отмены решения об утверждении инвестиционной программы. Утвержденная решением Совета депутатов Губкинского городского округа от 29 июля 2015 г. N 2 инвестиционная программа содержала не только объем и источники финансирования мероприятий по строительству ООО "Флагман" полигона твердых коммунальных отходов, но и условия возврата инвестированного Обществом капитала - за счет установления надбавки к тарифу на утилизацию, обезвреживание и захоронение отходов. Отмена данной программы лишила Общество гарантированного законом права на полное возмещение понесенных им затрат на строительство полигона. По мнению административного истца, оспариваемое решение противоречит части 7.1 статьи 23 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации", согласно которой инвестиционные программы и надбавки к ценам (тарифам) для потребителей и надбавки к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса, утвержденные в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", применяются до окончания срока, на который они были установлены.

Решением Белгородского областного суда от 9 февраля 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 3 Решения N 9, в удовлетворении остальной части административного иска отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Флагман" просит решение суда первой инстанции отменить, как незаконное и необоснованное, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В обоснование доводов жалобы административный истец ссылается на неправильное применение судом норм Закона N 210-ФЗ и Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений". Судом необоснованно не применены положения Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее также - Закон о защите конкуренции), в связи с чем суд пришел к ошибочным выводам об отсутствии у административного ответчика правовых оснований для утверждения инвестиционной программы ООО "Флагман" по строительству полигона твердых коммунальных отходов.

По мнению административного истца, он обладает статусом организации коммунального комплекса в соответствии с положениями Закона N 210-ФЗ, поскольку реализовал инвестиционную программу, включающую мероприятия по строительству объекта, используемого для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов, в связи с чем имеет право на дальнейшую реализацию инвестиционной программы, установление цен на уровне, обеспечивающем компенсацию (возврат) инвестированного капитала.

Ссылаясь на нормы Закона о защите конкуренции, Общество полагает, что имеет место ограничение конкуренции, так как доступ на рынок услуг в сфере обращения с отходами с целью строительства и дальнейшей эксплуатации объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов, обусловлен необходимостью принятия дополнительных мер, направленных на обеспечение владения указанными объектами до начала инвестиционной деятельности.

Указывает на отсутствие у Совета депутатов Губкинского городского округа правовых оснований и полномочий для отмены инвестиционной программы. Статьей 11 Закона N 210-ФЗ предусмотрено право представительного органа на пересмотр утвержденных инвестиционных программ, в том числе по собственной инициативе, однако право на отмену им утвержденных инвестиционных программ не предусмотрено. Реализация органами местного самоуправления полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.

ООО "Флагман" полагает, что судом неверно определены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела. Согласно уставу ООО "Флагман" основными видами деятельности Общества являлись такие, как: удаление, обработка и переработка твердых бытовых отходов (далее также - ТБО), сортировка и утилизация ТБО, сбор мусора, хлама и отходов. По мнению административного истца, факты получения им лицензии, заключения соглашений о реализации инвестиционного проекта, ввода в эксплуатацию полигона и утверждения тарифов подтверждают наличие у него статуса организации коммунального комплекса как на дату принятия решения об утверждении инвестиционной программы, так и на дату принятия Решения N 9.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, Советом депутатов Губкинского городского округа, Комиссией по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области, Советом депутатов Старооскольского городского округа представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты подлежат приведению в соответствие с нормами федерального законодательства.

На момент принятия Советом депутатов Губкинского городского округа решения от 29 июля 2015 г. N 2 "Об утверждении Инвестиционной программы ООО "Флагман" по строительству полигона ТБО на территории Губкинского городского округа на 2015-2024 годы (для потребителей Губкинского и Старооскольского городских округов)" (далее также - Решение N 2) и оспариваемого нормативного правового акта регулирование тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, было установлено Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", утратившим силу с 1 января 2018 г.

В соответствии со статьей 5 Закона N 210-ФЗ представительные органы муниципальных образований в рамках полномочий в области установления тарифов и надбавок утверждали инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов, и устанавливали надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.

Как следует из материалов дела, муниципальное образование "Губкинский городской округ" образовано в результате объединения поселений, входящих в состав муниципального района "Город Губкин и Губкинский район", и наделено статусом городского округа (Закон Белгородской области от 7 сентября 2007 г. N 137 "Об объединении поселений, входящих в состав муниципального района "Город Губкин и Губкинский район", и наделении вновь образованного муниципального образования статусом городского округа").

Представительным органом муниципального образования "Губкинский городской округ" является Совет депутатов Губкинского городского округа.

Решением Совета депутатов Губкинского городского округа от 29 июля 2015 г. N 2 была утверждена Инвестиционная программа ООО "Флагман" по строительству полигона ТБО на территории Губкинского городского округа на 2015-2024 гг. (для потребителей Губкинского и Старооскольского городских округов) (далее также - Инвестиционная программа).

В связи с утверждением Инвестиционной программы с нарушением требований Закона N 210-ФЗ решением Совета депутатов Губкинского городского округа от 26 июля 2017 г. N 9 Решение N 2 было отменено.

Суд первой инстанции, установив, что на момент принятия Инвестиционной программы ООО "Флагман" не обладало статусом организации коммунального комплекса и его деятельность не регулировалась Законом N 210-ФЗ, пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Согласно пункту 6 статьи 2 Закона N 210-ФЗ (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия Решения N 2) инвестиционная программа организации коммунального комплекса - программа, разрабатываемая организацией коммунального комплекса и определяющая мероприятия по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов.

В силу пункта 1 той же статьи организация коммунального комплекса - это юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель, осуществляющие эксплуатацию объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (в редакции действовавшей на момент принятия Решения N 2) (далее также - Закон N 89-ФЗ) под обращением с отходами понимается деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов; под размещением отходов - хранение и захоронение отходов; под хранением отходов понимается содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; под захоронением отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду; под использованием отходов понимается применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии; под обезвреживанием отходов понимается обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.

В силу статьи 9 Закона N 89-ФЗ деятельность по сбору транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности подлежит лицензированию в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" с учетом положений названного Федерального закона.

Из указанных норм и положений статьи 11 Закона N 210-ФЗ, устанавливающей порядок разработки и утверждения инвестиционных программ, а также порядок установления надбавок для потребителей, следует, что положения данного закона распространяют свое действие исключительно на организации, эксплуатирующие объекты, используемые для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов, и осуществляющие свою деятельность на основании лицензии. При этом строительство соответствующих объектов не является регулируемым видом деятельности и не образует у строящего их лица статуса организации коммунального комплекса.

Доводы апелляционной жалобы об обратном подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании закона.

Положения Закона о защите конкуренции, на которые ссылается в жалобе административный истец, не подлежат применению в рассматриваемом споре, поскольку Закон N 210-ФЗ регулирует правоотношения в сфере тарифного регулирования в отношении лицензируемого вида деятельности.

При этом положения Закона N 210-ФЗ не препятствуют субъектам предпринимательской деятельности, не имеющим соответствующей лицензии, осуществлять строительство объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов, в том числе с использованием инвестированного капитала.

Для случаев приобретения статуса организации коммунального комплекса соответствующим субъектом, приступившим к эксплуатации объекта размещения отходов, Закон N 210-ФЗ предусматривал возможность установления тарифов на основе долгосрочных параметров как в числовом выражении, так и в виде формул, в том числе с применением нормы доходности инвестированного капитала, в соответствии с которой эти тарифы устанавливаются в размере, покрывающем расходы на осуществление регулируемой деятельности и обеспечивающем возврат инвестированного капитала и получение дохода, эквивалентного доходу от его инвестирования в другие отрасли, деятельность в которых осуществляется с сопоставимыми рисками.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. N 484 "О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами" утверждены Основы ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее также - Основы ценообразования).

Пунктами 19, 61 Основ ценообразования предусмотрено применение при установлении тарифов метода доходности инвестированного капитала, выбор которого осуществляется по решению органа регулирования тарифов в отношении регулируемых организаций, осуществляющих эксплуатацию объектов, используемых для обращения с твердыми коммунальными отходами, созданных не ранее 1 января 2015 г.

При применении метода доходности инвестированного капитала необходимая валовая выручка регулируемой организации определяется как сумма текущих расходов, средств, обеспечивающих возврат инвестированного капитала, и средств, обеспечивающих получение дохода на инвестированный капитал (пункт 64 Основ ценообразования).

Поскольку заключение о соответствии построенного ООО "Флагман" объекта требованиям технических регламентов выдано Управлением государственного строительного надзора Белгородской области 26 декабря 2016 г., администрацией Губкинского городского округа полигон введен в эксплуатацию 28 февраля 2017 г., а лицензия на сбор, транспортирование, размещение отходов IV класса опасности получена ООО "Флагман" 25 мая 2017 г., Судебная коллегия соглашается с выводами суда о том, что административный истец статусом организации коммунального комплекса на момент утверждения в 2015 г. Инвестиционной программы не обладал, соответственно, утверждение этой инвестиционной программы Советом депутатов Губкинского городского округа противоречило Закону N 210-ФЗ, и основания для признания недействующим нормативного правового акта об отмене решения, которым она была утверждена, отсутствуют.

Вопреки доводам апелляционной жалобы вывод суда о том, что строительство полигона подлежало регулированию нормами Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", соответствует обстоятельствам дела и действовавшему на момент утверждения Инвестиционной программы правовому регулированию.

Нельзя согласиться и с доводами апелляционной жалобы о том, что Совет депутатов Губкинского городского округа не имел полномочий на отмену Решения N 2.

Положения статьи 11 Закона N 210-ФЗ о праве представительного органа местного самоуправления на пересмотр утвержденной инвестиционной программы не исключают для такого органа возможности отменить ранее принятый нормативный акт в порядке самоконтроля.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26 мая 2011 г. N 739-0-0, положение части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан.

Установив противоречие ранее принятого акта Закону N 210-ФЗ, Совет депутатов Губкинского городского округа правомерно принял решение от 26 июля 2017 г. N 9 об его отмене.

При рассмотрении дела судом не допущено нарушений, предусмотренных законом в качестве оснований для отмены судебного акта в апелляционном порядке, в том числе и тех, ссылки на которые имеются в апелляционной жалобе.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, основаны на неверном истолковании норм материального права, направлены на иную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных судом первой инстанции в полном соответствии с правилами процессуального закона, а потому не могут служить поводом к отмене законного и обоснованного решения суда.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Белгородского областного суда от 9 февраля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Флагман" - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Никифоров С.Б.

Нефедов О.Н.