Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 апреля 2018 г. N 45-АПГ18-4 О признании недействующими приказов министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 15 июня 2017 г. N 655-П и N 656-П

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 апреля 2018 г. N 45-АПГ18-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Батанина Николая Петровича об оспаривании приказов Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 15 июня 2017 г. N 655-П "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории для реконструкции линейных объектов транспортной инфраструктуры: улица Московская - на участке от улицы Попова до улицы Пальмиро Тольятти, на участке от улицы Хасановской до бульвара Денисова-Уральского; улица Патриса Лумумбы - на участке от переулка Рижского до улицы Братской; улица Зенитчиков - от улицы Братской до улицы Палисадной; улица 2-ая Новосибирская - от улицы Палисадной до улицы Окружной" и N 656-П "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории в границах улиц Щорса - 8 Марта - Островского - Московской"

по апелляционной жалобе административного истца на решение Свердловского областного суда от 22 ноября 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения Батанина Н.П., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказами Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области (далее - Министерство) от 15 июня 2017 г. N 655-П и 656-П утверждены проекты планировки и проекты межевания территории городского округа муниципальное образование "город Екатеринбург", а именно:

- проект планировки и проект межевания территории для реконструкции линейных объектов транспортной инфраструктуры: улица Московская - на участке от улицы Попова до улицы Пальмиро Тольятти, на участке от улицы Хасановской до бульвара Денисова-Уральского; улица Патриса Лумумбы - на участке от переулка Рижского до улицы Братской; улица Зенитчиков - от улицы Братской до улицы Палисадной; улица 2-ая Новосибирская - от улицы Палисадной до улицы Окружной (далее также - Приказ N 655-П);

- проект планировки и проекта межевания территории в границах улиц Щорса - 8 Марта - Островского - Московской (далее также - Приказ N 656-П).

Батанин Н.П. обратился в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточненных требований просил признать не действующими со дня принятия Приказ N 655-П и Приказ N 656-П в части утверждения красной линии на принадлежащем ему на праве общей долевой собственности земельном участке с кадастровым номером ..., расположенном по адресу: г. ...

В обоснование заявленных требований указал, что при утверждении оспариваемыми нормативными актами красных линий не были соблюдены требования градостроительного законодательства, в результате земельный участок и расположенный на нем жилой дом оказались в непосредственной близости от границ автомобильной дороги, чем нарушены его права как собственника данных объектов недвижимости.

Решением Свердловского областного суда от 22 ноября 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Батанин Н.П., ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела, и неправильное применение норм материального права, просит отменить решение суда первой инстанции и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Прокуратура Свердловской области, Министерство представили возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел апелляционную жалобу в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Согласно части 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Проект планировки территории и проект межевания территории относятся к документации по планировке территории, которая подготавливается в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (части 1 и 5 статьи 41 ГрК РФ - здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых приказов).

Органы местного самоуправления городского округа уполномочены утверждать документацию по планировке территории в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации (пункт 4 части 3 статьи 8 ГрК РФ), а именно согласно части 5 ГрК РФ принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных частью 1.1 статьи 45 ГрК РФ, и утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2-4, 5.2 ГрК РФ, с учетом особенностей, изложенных в части 5.1 ГрК РФ.

В соответствии со статьей 8.2 ГрК РФ полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные названным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).

Законом Свердловской области от 12 октября 2015 г. N 111-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и органами государственной власти Свердловской области" в редакции, действовавшей на дату принятия Приказа N 655-П и Приказа N 656-П, полномочия в сфере градостроительной деятельности органов местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" по утверждению документации по планировке территории муниципального образования "город Екатеринбург" в случаях, предусмотренных федеральным законом, включая обеспечение подготовки документации по планировке территории муниципального образования "город Екатеринбург" и совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия отнесены к полномочиям органов государственной власти Свердловской области.

Судом установлено, что оспариваемые приказы приняты уполномоченным на дату их издания органом (постановление Правительства Свердловской области от 11 ноября 2015 г. N 1043-ПП "Об определении Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области исполнительным органом государственной власти Свердловской области, осуществляющим отдельные полномочия в сфере градостроительной деятельности, и внесении изменений в постановление Правительства Свердловской области от 05.09.2012 N 963-ПП "Об утверждении Положения, структуры, предельного лимита штатной численности и фонда по должностным окладам в месяц Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области", подпункт 13 пункта 6 Положения, структуры, предельного лимита штатной численности и фонда по должностным окладам в месяц Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области, утвержденного постановлением Правительства Свердловской области от 5 сентября 2012 г. N 963-ПП) в форме, предусмотренной частью 1 статьи 17 Областного закона от 24 декабря 1996 г. N 58-ОЗ "Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области".

Приказ N 655-П и Приказ N 656-П 22-23 июня 2017 г. размещены на официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области (www.pravo.gov66.ru) (часть 1 статьи 96 Областного закона от 10 марта 1999 г. N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области").

Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Министерством соблюдены требования частей 1, 2, 7, 8, 10 и 11 статьи 46 ГрК РФ по принятию и официальному опубликованию решений о подготовке названных проектов планировки, проведении публичных слушаний и заключений о результате публичных слушаний по названной документации по планировке территории.

Доводы апелляционной жалобы о том, что информация о проведении публичных слушаний была опубликована на сайте неуполномоченного органа, поскольку полномочия по проведению публичных слушаний не могут быть перераспределены, в связи с чем истец не знал об их проведении и был лишен возможности представить свои замечания, основаны на неверном толковании норм материального права и опровергаются материалами дела.

Часть 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ не относит полномочия по проведению публичных слушаний по проектам планировки и межевания территорий к числу полномочий органов местного самоуправления, передача которых не допускается органам государственной власти субъекта Российской Федерации.

Из материалов дела видно, что приказы Министерства от 14 и 17 апреля 2017 г. N 396-п и N 404-п о назначении публичных слушаний по указанным выше проектам планировки и межевания территории 19 апреля 2017 г. размещены на официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области (www.pravo.gov66.ru); информационные сообщения в тот же день опубликованы в "Областной газете" в соответствии с пунктом 1.3 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний по отдельным вопросам градостроительной деятельности в муниципальном образовании "город Екатеринбург", утвержденного приказом Министерства от 27 мая 2016 г. N 352-П и действующего на дату назначения публичных слушаний.

Кроме того, в судебном заседании суда апелляционной инстанции истец подтвердил, что присутствовал на публичных слушаниях по указанным проектам планировки и межевания территории.

Вместе с тем Судебная коллегия не может в полной мере согласиться с выводами суда о соблюдении Министерством процедуры принятия Приказа N 656-П и Приказа N 655-П ввиду следующего.

Проект планировки территории подготавливается для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 ГрК РФ).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется в целях определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (часть 2 статьи 43 ГрК РФ).

Согласно подпункту "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ основная часть проекта планировки территории включает в том числе чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии.

В свою очередь, основная часть проекта межевания территории состоит из текстовой части и чертежей межевания (часть 4 статьи 43 ГрК РФ). Текстовая часть включает, в частности, перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд (пункт 2 части 5 статьи 43 ГрК РФ). На последних отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

В соответствии с частью 12.4 статьи 45 ГрК РФ проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, до его утверждения подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Предметом согласования проекта планировки территории с указанными органом государственной власти или органом местного самоуправления являются предусмотренные данным проектом планировки территории границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.

Согласно пункту 1 статьи 279 Гражданского кодекса Российской Федерации изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством.

Пунктом 2 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предусмотрено, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям, связанным, в частности, со строительством, реконструкцией таких объектов государственного или местного значения, как автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов.

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции указанных объектов допускается, если такие объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории (пункт 1 статьи 56.3 ЗК РФ).

По смыслу пункта 20 статьи 1, подпункта "б" пункта 1 части 5 статьи 23 ГрК РФ к объектам местного значения городского округа относятся автомобильные дороги местного значения.

Согласно части 11 статьи 5 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского округа являются автомобильные дороги общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа может утверждаться органом местного самоуправления городского округа.

Как усматривается из материалов дела, Батанину Н.П. принадлежит 1/2 доли в праве собственности на земельный участок с кадастровым номером ..., видом разрешенного использования "индивидуальная жилая застройка", находящийся по адресу г. ... и 1/2 доли в праве собственности на расположенный на данном земельном участке жилой дом.

Приказом N 655-П, принятым в целях реконструкции линейных объектов транспортной инфраструктуры также и в отношении улицы Московской, утвержден проект планировки территории, включающий положение о размещении линейных объектов и схемы планировки территории, на которых отображены красные линии, проходящие вдоль границ названной улицы.

Приказом N 656-П утвержден проект планировки, в состав которого входят чертеж планировки территории и план красных линий в границах ул. Московской.

Согласно оспариваемым актам, а также дополнительным документам, представленным администрацией г. Екатеринбурга в материалы дела, красная линия, обозначающая плановые границы ул. Московской в связи с ее предстоящим расширением до 80 м., в соответствии с Генеральным планом развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 г., утвержденным решением Екатеринбургской городской Думы от 6 июля 2004 г. N 60/1, отображенная в оспариваемых актах, проходит через земельный участок административного истца. Данная улица является магистральной улицей общегородского значения непрерывного движения и включена в Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденный постановлением администрации г. Екатеринбурга от 4 июня 2012 г. N 2360.

Красные линии обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (пункт 11 статьи 1 ГрК РФ), к которым относятся в том числе автомобильные дороги (пункт 10.1 статьи 1 ГрК РФ). Реконструкция линейных объектов предусматривает изменение параметров таких объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов (пункт 14.1 статьи 1 ГрК РФ).

С учетом изложенного отображение в проектах планировки и межевания территории красных линий, обозначающих планируемые границы объекта местного значения, в которые в результате реконструкции последнего войдет часть земельного участка истца, свидетельствует о необходимости решения вопроса об изъятии такого земельного участка.

Между тем в нарушение приведенных норм федерального законодательства оспариваемые акты не содержат таких сведений. Также в материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие, что в отношении оспариваемых проектов планировки территории проводилась процедура согласования с органом местного самоуправления, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд в порядке, предусмотренном частью 12.4 статьи 45 ГрК РФ.

Суд первой инстанции не учел данные обстоятельства, имеющие существенное значение для административного дела, и пришел к неправомерному выводу о том, что Министерством соблюден порядок принятия Приказа N 655-П и Приказа N 656-П, что в силу статьи 310 КАС РФ является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения о признании недействующим оспариваемого нормативного правового акта.

С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", Судебная коллегия считает, что Приказ N 655-П и Приказ N 656-П подлежат признанию не действующими со дня вступления настоящего апелляционного определения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Свердловского областного суда от 22 ноября 2017 г. отменить.

Признать не действующими с даты вступления в законную силу настоящего апелляционного определения приказ Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 15 июня 2017 г. N 655-П "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории для реконструкции линейных объектов транспортной инфраструктуры: улица Московская - на участке от улицы Попова до улицы Пальмиро Тольятти, на участке от улицы Хасановской до бульвара Денисова-

Уральского; улица Патриса Лумумбы - на участке от переулка Рижского до улицы Братской; улица Зенитчиков - от улицы Братской до улицы Палисадной; улица 2-ая Новосибирская - от улицы Палисадной до улицы Окружной", и приказ Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 15 июня 2017 г. N 656-П "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории в границах улиц Щорса - 8 Марта - Островского - Московской" в той мере, в которой в указанных нормативных правовых актах не указано, отнесен ли земельный участок с кадастровым номером ... к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для муниципальных нужд, согласованной органами местного самоуправления.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.