Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 апреля 2018 г. N 24-АПГ18-3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Долотова Николая Сергеевича об оспаривании приказа Управления государственного регулирования цен и тарифов Республики Адыгея от 18 декабря 2015 г. N 237-п "Об установлении долгосрочных тарифов на тепловую энергию, горячую воду для филиала АО "Автономная теплоэнергетическая компания" "Майкопские тепловые сети" на 2016 год и на период 2017 и 2018 годов" и возложении обязанности на Управление государственного регулирования цен и тарифов Республики Адыгея внести изменения в оспариваемый нормативный правовой акт
по апелляционной жалобе Долотова Н.С. на решение Верховного Суда Республики Адыгея от 13 декабря 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения Долотова Н.С., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, объяснения представителей Управления государственного регулирования цен и тарифов Республики Адыгея Цыганковой А.Ю. и Кудаева А.А., представителя акционерного общества "Автономная теплоэнергетическая компания" Ворониной Л.И., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., полагавшей решение суда законным, обоснованным и не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:
приказом Управления государственного регулирования цен и тарифов Республики Адыгея (далее - Управление, регулирующий орган) от 18 декабря 2015 г. N 237-п (далее - Приказ N 237-п) для филиала акционерного общества "Автономная теплоэнергетическая компания" "Майкопские тепловые сети" (далее - общество, АО "АТЭК") установлены на 2016-2018 гг. тарифы на тепловую энергию (приложение N 1), горячую воду (приложение N 2), долгосрочные параметры регулирования (приложение N 3) и утверждена производственная программа в сфере горячего водоснабжения (приложение N 4).
Долотов Н.С. обратился в Верховный Суд Республики Адыгея с административным исковым заявлением об оспаривании Приказа N 237-п в части тарифов на отопление, горячее водоснабжение, расчетных величин, используемых при определении размера тарифов, и о возложении обязанности на регулирующий орган по внесению изменений в оспариваемый нормативный правовой акт.
В обоснование заявленных требований административный истец указывает, что названные тарифы являются завышенными, влекут увеличение платы за услуги теплоснабжения и горячего водоснабжения и нарушают его права на оплату названных коммунальных услуг по экономически обоснованной цене.
С учетом уточненных требований Долотов Н.С. просил признать Приказ N 237-п не действующим со дня принятия:
- в части указанных в приложении N 1 тарифов на отопление: на 2016 г. в размере 1806,99, 1880,66, для населения - 2132,25, 2219,18 руб./Гкал; на 2017 г. в размере 1880,66, 1976,40, для населения - 2219,25, 2322,15 руб./Гкал; на 2018 г. в размере 1976,40, 2108,98, для населения - 2322,15, 2488,60 руб./Гкал;
- в части указанных в приложениях N 1, N 2 тарифов на горячее водоснабжение на 2016 г. в размере 1831,20, 1880,66, для населения - 2160,82, 2219,18 руб./Гкал, на 2017 г. в размере 1880,66, 1976,40, для населения - 2219,25, 2332,15 руб./Гкал; на 2018 г. в размере 1976,40, 2108,98, для населения - 2332,15, 2488,60 руб./Гкал;
- в части указанных в приложении N 3 удельного расхода топлива на производство единицы тепловой энергии, отпускаемой с коллекторов источников тепловой энергии в размере 171,4 т.у.т./Гкал, величины технологических потерь тепловой энергии в размере 8 9676,00 Гкал;
- в части указанного в разделе 5 Приложения N 4 удельного расхода тепловой энергии на подогрев воды на период с 1 января 2016 г. до 1 июля 2018 г. в размерах 0,05726, 0,052860, 06017, 0,05554, 0,06142, 0,05669 Гкал/м. куб.
Также Долотов Н.С. просил возложить обязанность на Управление внести изменения в оспариваемый в части приказ, установив для филиала АО "АТЭК" "Майкопские тепловые сети" на 2016 г. и на период 2017 и 2018 гг. экономически обоснованные тарифы на отопление и горячую воду, исключив в процессе их определения из состава НВВ общества:
на 2016 г. - необоснованные расходы на газ, приобретаемую тепловую и электрическую энергию в сумме 95 623 613,54 руб.;
на 2017 г. - необоснованные расходы на газ, приобретаемую тепловую и электрическую энергию в сумме 99 369 176,88 руб., необоснованные расходы предыдущих периодов регулирования 2012-2014 гг. в сумме 49 343 210 руб., итого - в сумме 148 712 386,88 руб.;
на 2018 г. - необоснованные расходы на газ, приобретаемую тепловую и электрическую энергию в сумме 119 798 166,25 руб.
На дату уточнения административного искового заявления Приказ N 237-п действовал в редакции приказа Управления от 20 декабря 2016 г. N 192-п.
Решением Верховного Суда Республики Адыгея от 13 декабря 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе Долотов Н.С., ссылаясь на неправильное определение и недоказанность судом обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение норм материального права, просит отменить решение суда первой инстанции и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.
Управление, прокуратура Республики Адыгея и АО "АТЭК" представили возражения на апелляционную жалобу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.
Оказание услуг теплоснабжения, а также водоснабжения с использованием централизованных систем, систем коммунальной инфраструктуры подлежит государственному регулированию в том числе путем установления тарифов на горячую воду и на реализацию тепловой энергии (мощности) и теплоносителя (части 4, 5 статьи 31 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении), подпункт "а" пункта 18 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении).
Тарифное регулирование в сфере теплоснабжения осуществляется на основе Закона о теплоснабжении; Основ ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования N 1075), Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования цен N 1075), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075; Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. N 760-э (далее - Методические указания N 760-э); в сфере водоснабжения - в соответствии с Законом о водоснабжении, Основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Основы ценообразования N 406) и Правилами регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Правила регулирования тарифов N 406), которые утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 406.
Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, и тарифов в сфере водоснабжения наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 и пункт 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении, пункт 1 части 1 статьи 5 Закона о водоснабжении).
Как усматривается из материалов дела, Приказ N 237-п принят уполномоченным органом в установленной форме при наличии необходимого кворума Коллегии Управления (пункт 1 раздела I, абзацы "б", "х", "ю" подпункта 2 раздела III, подпункт 2 пункта 5 раздела V Положения об Управлении государственного регулирования цен и тарифов Республики Адыгея, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Адыгея от 15 июля 2010 г. N 133, пункт 13 Положения о Коллегии Управления государственного регулирования цен и тарифов Республики Адыгея, утвержденного приказом Управления государственного регулирования цен и тарифов Республики Адыгея от 19 августа 2010 г. N 22-па), и размещен 18 декабря 2015 г. на официальном Интернет-сайте исполнительных органов государственной власти Республики Адыгея (http://www.adygheya.ru) в соответствии с частью 2 Закона Республики Адыгея от 9 октября 1998 г. N 92 "О нормативных и иных правовых актах".
Филиал АО "АТЭК" "Майкопские тепловые сети" оказывает услуги по производству, передаче и сбыту тепловой энергии и услуги горячего водоснабжения на территории муниципального образования "Город Майкоп" с использованием объектов теплоэнергетического комплекса, находящихся в муниципальной собственности. В состав имущества, переданного обществу в аренду, входят как источники тепловой энергии (котельные), так и тепловые сети. По заявлению филиала общества "Майкопские тепловые сети" Управление на 2016-2018 гг. установило методом индексации оспариваемые тарифы, долгосрочные параметры регулирования тарифов и утвердило производственную программу в сфере горячего водоснабжения.
Суд первой инстанции с учетом заключений от 25 августа 2017 г. и от 29 ноября 2017 г., подготовленных экспертом общества с ограниченной ответственностью "Экспертный центр "Регион Консалтинг" по результатам судебной экспертизы и дополнительной судебной экспертизы, пришел к обоснованным выводам, что оспариваемые тарифы являются экономически обоснованными, а Приказ N 237-п не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы.
Несогласие административного истца с названными выше заключениями эксперта, содержащееся в апелляционной жалобе, не может служить основанием для отмены оспариваемого судебного акта, поскольку заключение эксперта (комиссии экспертов) не является для суда обязательным и оценивается судом наряду с иными доказательствами. Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы. Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности (статья 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Отклоняются ссылки Долотова Н.С., изложенные в апелляционной жалобе, на то, что суд не удовлетворил его ходатайства об истребовании дополнительных доказательств, поскольку истребование доказательства по ходатайству лиц, участвующих в деле является правом, а не обязанностью суда.
Согласно пункту 22 Основ ценообразования N 1075 тарифы в сфере теплоснабжения рассчитываются на основании необходимой валовой выручки регулируемой организации, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования, определенного в соответствии со схемой теплоснабжения, а в случае отсутствия такой схемы теплоснабжения - на основании программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования.
При отсутствии схемы теплоснабжения либо программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования или при отсутствии в указанных документах информации об объемах полезного отпуска тепловой энергии, а также согласно пункту 9 Методических указаний N 760-э при отсутствии ежегодной актуализации указанных данных в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2012 г. N 154 "О требованиях к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения" (далее - Постановление N 154) расчетный объем полезного отпуска тепловой энергии определяется органом регулирования в соответствии с Методическими указаниями N 760-э с учетом фактического полезного отпуска тепловой энергии за последний отчетный год и динамики полезного отпуска тепловой энергии за последние три года.
Согласно пункту 18 Методических указаний N 760-э формирование органами регулирования расчетных объемов, используемых при расчете тарифов в сфере теплоснабжения по общему правилу осуществляется, в частности, с учетом количественной оценки ожидаемого уровня потребления тепловой энергии, тепловой нагрузки с учетом данных, предоставляемых регулируемыми организациями при установлении тарифов в сфере теплоснабжения, в частности договорных (заявленных на расчетный период регулирования потребителями) объемов, статистических данных, в том числе среднегодового фактического потребления за три предыдущих года и планов регионального развития, с учетом фактического отключения (подключения) потребителей, объемов потерь и других параметров, используемых при расчете объемов в соответствии с главой III названных методических указаний.
Как следует из материалов дела, к 2016 г. увеличилась протяженность тепловых сетей, эксплуатируемых филиалом общества "Майкопские тепловые сети", в связи с подключением новых потребителей и продолжительность отопительного сезона, а также снизилась средняя температура наружного воздуха отопительного периода.
С учетом изложенных обстоятельств Управление государственного регулирования цен и тарифов Республики Адыгея определило объем полезного отпуска тепловой энергии на основании расчета нагрузок потребителей тепловой энергии по укрупненным показателям с учетом средней фактической температуры наружного воздуха отопительного периода за последние 5 лет и норматива расхода горячей воды на каждого потребителя и других документов.
Изложенные в апелляционной жалобе доводы о том, что Управлением определен объем полезного отпуска тепловой энергии без учета сведений, содержащихся в схеме теплоснабжения муниципального образования "Город Майкоп" до 2028 г., утвержденной постановлением администрации муниципального образования "Город Майкоп" от 26 июня 2014 г. N 433, подлежат отклонению. В материалах дела отсутствуют сведения о ежегодной актуализации положений названной схемы теплоснабжения в соответствии с Постановлением N 154, проведение которой в соответствии с пунктом 9 Методических указаний N 760-э является необходимым условием для определения объема полезного отпуска тепловой энергии на основе подобной схемы.
Содержащиеся в апелляционной жалобе утверждения административного истца о том, что Управление безосновательно не приняло во внимание фактический объем потерь тепловой энергии в сетях филиала общества "Майкопские тепловые сети", определенный по данным предыдущего периода регулирования, динамику полезного отпуска за последние три года, сделаны без учета положений пункта 18 Методических указаний N 760-э, согласно которым регулирующий орган наряду с данными за предыдущие периоды регулирования принимает во внимание и иные параметры, влияющие в том числе на плановую величину полезного отпуска.
Согласно части 3 статьи 9 Закона о теплоснабжении при установлении тарифов в сфере теплоснабжения должны быть учтены нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям и нормативы удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии.
В соответствии пунктом 3 Порядка определения нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя, утвержденного приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 325 (далее - Порядок N 325), нормативы технологических потерь для водяных тепловых сетей систем централизованного теплоснабжения с присоединенной расчетной часовой тепловой нагрузкой потребителей 50 Гкал/ч (58 МВт) и более разрабатываются с учетом нормативных энергетических характеристик или нормативных значений показателей функционирования водяных тепловых сетей (далее - энергетические характеристики) путем пересчета от условий, принятых при их разработке, к условиям предстоящего периода регулирования в соответствии с главой III названного порядка.
Как усматривается из материалов дела, филиал АО "АТЭК" "Майкопские тепловые сети" использует в регулируемой деятельности по оказанию услуг водоснабжения и теплоснабжения объекты теплоэнергетического комплекса, являющиеся муниципальной собственностью и переданные ему на 15 лет в соответствии с заключенными с МУП "Майкопские тепловые сети" договорами аренды от 23 ноября 2010 г. N 161, 162 и от 2 декабря 2012 г. N 59 и последующих дополнений.
Согласно экспертному заключению Управления от 14 декабря 2015 г. N 14-Т/2015 установленная мощность теплоэнергетического комплекса составляет 386,7 Гкал/час, следовательно, к расчету технологических потерь названного филиала общества применимы пункты 13, 21.1 Порядка N 325, согласно которым энергетические характеристики работы водяных тепловых сетей каждой системы теплоснабжения разрабатываются в том числе по такому показателю, как потери тепловой энергии. Расчет ожидаемых на период регулирования среднегодовых тепловых потерь через теплоизоляционные конструкции тепловых сетей осуществляется по формулам, которые, в частности, учитывают характеристику участков тепловых сетей подземной и надземной прокладки, среднегодовая температуру наружного воздуха и грунта на средней глубине заложения теплопроводов.
Как усматривается из материалов дела, расчеты величины тепловых потерь произведены регулирующим органом исходя из данных о представленной обществом информации о характеристиках трубопроводов (диаметр, тип прокладки), среднегодовых значений температур окружающего воздуха и грунта, что соответствует названным выше положениям Порядка N 325.
Отдельные недостатки заполнения форм расчета технологических потерь, которые Долотов Н.С. приводит в апелляционной жалобе, существенным образом не влияют на итоговый размер тепловых потерь, определенный регулирующим органом. Утверждения административного истца об искусственном увеличении плановых потерь по тепловым сетям, присоединенным к некоторым котельным, эксплуатируемым обществом, не подтверждаются материалами дела. Наличие двух и более расчетов, произведенных в отношении тепловых сетей отдельных котельных, обусловлено необходимостью определения потерь на нескольких участках трубопровода, имеющих различные характеристики.
Содержащаяся в апелляционной жалобе ссылка на необходимость установления объема потерь исходя из фактических значений в соответствии с пунктом 6 Порядка N 325 не опровергает правомерность выводов суда, поскольку у Управления государственного регулирования цен и тарифов Республики Адыгея не имелось оснований применять положения данного пункта.
Согласно названному пункту в норматив технологических потерь включаются их фактические значения при условии, что такие значения, полученные на основании показаний приборов учета, ниже их расчетных значений и при этом отклонения от условий работы тепловых сетей не должны превышать параметров, предусмотренных пунктом 5 Порядка N 325.
Вместе с тем согласно материалам дела филиал общества "Майкопские тепловые сети" в 2015 г. определял объем отпуска тепловой энергии как на основе показаний приборов учета, так и по нормативам потребления коммунальных услуг.
Кроме того, как указывалось выше, со
