Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 мая 2018 г. N 14-АПГ18-3 О признании недействующим и не подлежащим применению в части письма Департамента социальной защиты Воронежской области от 09.09.2015 г. N 82-11/9456 "О праве на социальную стипендию"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 мая 2018 г. N 14-АПГ18-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Борисовой Л.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Колесова Артура Андреевича о признании недействующим и не подлежащим применению письма Департамента социальной защиты Воронежской области от 9 сентября 2015 г. N 82-11/9456 "О праве на социальную стипендию" в части по апелляционной жалобе Департамента социальной защиты Воронежской области на решение Воронежского областного суда от 13 ноября 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Департамента социальной защиты Воронежской области Кожевниковой Л.В. и представителя казённого учреждения Воронежской области "Управление социальной защиты населения г. Воронежа" Григоровой Е.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы Колесова А.А. и его представителя Сиволдаева И.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в письме Департамента социальной защиты Воронежской области (далее - Департамент) от 9 сентября 2015 г. N 82-11/9456 "О праве на социальную стипендию" (далее - Письмо), подписанном заместителем руководителя Департамента социальной защиты Воронежской области, адресованном директорам казённых учреждений Воронежской области "Управление социальной защиты населения" г. Воронежа, области и г. Нововоронежа, поименованном "О праве на социальную стипендию" содержатся разъяснения положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ) и Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее - Федеральный закон N 178-ФЗ) по вопросу расчёта совокупного среднедушевого дохода семьи для получения государственной социальной стипендии (абзацы первый - третий).

В абзаце четвёртом письма указано, что к причинам, не зависящим от граждан, обращающихся в казённое учреждение Воронежской области "Управление социальной защиты населения г. Воронежа" для расчёта среднедушевого дохода и последующей выдачи справки для получения государственной социальной стипендии, относятся инвалидность, безработица, стихийные бедствия, техногенные катастрофы, военные действия.

Если такие граждане и (или) члены их семьи трудовую деятельность не осуществляют, органами государственной службы занятости безработными не признаны, состояние здоровья в норме, то малоимущими по независящим от них причинам они не признаются (абзац пятый Письма).

В абзаце шестом делается вывод о том, что при обращении граждан за расчётом совокупного среднедушевого дохода семьи для получения государственной социальной стипендии при наличии указанных выше обстоятельств расчёт совокупного среднедушевого дохода не осуществляется в связи с отсутствием права на государственную социальную помощь.

Колесов А.А., являющийся студентом 2 курса юридического факультета Воронежского государственного университета, обратился в суд с административным иском, с учётом уточнения, о признании недействующим и не подлежащим применению со дня принятия Письма в той части, в какой им признаются не имеющими права на получение государственной социальной помощи, оказываемой за счёт средств областного бюджета, малоимущие семьи, в которых кто-либо из членов не состоит в трудовых отношениях, не признан безработным государственным органом службы занятости и не является инвалидом, в связи с чем исключается возможность назначения таким малоимущим семьям государственной социальной помощи, а также возможность выдачи студентам из числа членов таких семей документа, подтверждающего факт назначения государственной социальной помощи и необходимого для представления в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, для назначения государственной социальной стипендии.

В обоснование административного искового заявления ссылался на то, что в период с 1 сентября 2014 г. по 26 апреля 2016 г. он являлся студентом юридического факультета федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова", в августе 2014 года и в августе 2015 года по его обращениям казённое учреждение Воронежской области "Управление социальной защиты населения Коминтерновского района г. Воронежа" (далее - КУ ВО "УСЗН района") производило расчёт среднедушевого дохода его семьи и выдавало соответствующие справки установленного образца, на основании которых приказами юридического факультета МГУ ему назначалась государственная социальная стипендия на 2014/2015 и 2015/2016 учебные годы соответственно.

После зачисления 29 июля 2016 г. на юридический факультет федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Воронежский государственный университет" административный истец обратился в КУ ВО "УСЗН района", однако уведомлением от 2 февраля 2017 г. ему отказано в оказании государственной социальной помощи, поскольку мать официально трудовую деятельность не осуществляет, на учёте в качестве безработной в службе занятости населения не состоит, обстоятельств, объективно препятствующих занятию трудовой деятельностью, не выявлено.

По мнению административного истца, Письмо, содержащее разъяснения законодательства и обладающее нормативными свойствами, применено в отношении него, повлекло нарушение его прав, свобод и законных интересов, поскольку с момента его издания КУ ВО "УСЗН" не выдаёт гражданам (членам их семей), указанным в абзаце пятом Письма, документы, необходимые для получения государственной социальной стипендии.

Решением Воронежского областного суда от 13 ноября 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Департамент просит решение суда отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвующим в деле прокурором и административным истцом поданы возражения о их необоснованности и законности судебного акта.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Признавая заявленные требования обоснованными, суд пришёл к верному заключению, что при разъяснении положений Федерального закона N 178-ФЗ Департамент фактически определил круг лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи в Воронежской области, значительно сузив и ограничив его по сравнению с тем, как он определён частью 1 статьи 7 названного закона.

При этом суд правомерно руководствовался статьёй 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентирующей особенности рассмотрения административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами и, установив, что Письмо нарушает права и законные интересы административного истца, обладает нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц, содержащиеся в нём положения не соответствуют действительному смыслу разъясняемых им нормативных предписаний, на законных основаниях удовлетворил административный иск.

Позиция суда основана на правильном применении норм материального права, регулирующего спорные отношения.

Социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Федеральным законом N 273-ФЗ определено, что наряду с государственной академической стипендией назначается государственная социальная стипендия студентам, обучающимся по очной форме обучения за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета, получившим государственную социальную помощь, со дня представления в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, документа, подтверждающего назначение государственной социальной помощи, на один год со дня назначения указанной государственной социальной помощи (части 3 и 5 статьи 36).

Правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи определённой категории граждан устанавливает Федеральный закон N 178-ФЗ, который получателями такой помощи признаёт малоимущие семьи, малоимущих одиноко проживающих граждан и иные категории граждан, предусмотренные этим законом, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, закрепляет право органов государственной власти субъектов Российской Федерации определять размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи (статья 7 Федерального закона N 178-ФЗ).

Отношения, связанные с оказанием государственной социальной помощи за счёт средств областного бюджета отдельным категориям граждан, проживающим на территории Воронежской области, регулируются Законом Воронежской области от 25 июня 2012 г. N 98-ОЗ "О государственной социальной помощи в Воронежской области", статьёй 3 которого к получателям государственной социальной помощи относятся, в том числе малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане независимо от причин, по которым их среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в Воронежской области.

Судебная коллегия считает необходимым отметить, что в названную статью регионального нормативного правового акта с момента его издания вносились изменения Законами от 23 декабря 2016 г. N 189-ОЗ, от 14 декабря 2017 г. N 190-ОЗ, однако норма в отношении малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан осталась в первоначальной редакции.

Как следует из предписаний статьи 7 Закона Воронежской области от 25 июня 2012 г. N 98-ОЗ "О государственной социальной помощи в Воронежской области", пунктов 1.1, 1.4, 3.3.81 Положения о департаменте социальной защиты Воронежской области, утверждённого постановлением Правительства Воронежской области от 23 декабря 2013 г. N 1132, пункта 2.2.2 Административного регламента департамента социальной защиты Воронежской области по предоставлению государственной услуги "Назначение государственной социальной помощи за счёт средств областного бюджета отдельным категориям граждан, проживающим на территории Воронежской области", утверждённого приказом департамента труда и социального развития Воронежской области от 10 июня 2013 г. N 2076/ОД, Департамент является исполнительным органом государственной власти Воронежской области в сфере социальной защиты населения, уполномоченным издавать нормативные правовые акты об установлении порядка назначения государственной социальной помощи, обеспечивать разработку и реализацию государственной политики в сферах социальной поддержки, социального обслуживания и социальной защиты населения на территории области, предоставлять государственную услугу по назначению государственной социальной помощи за счёт средств областного бюджета отдельным категориям граждан, проживающим на территории области, а также осуществлять управление в указанных сферах, осуществляет свою деятельность непосредственно и через государственные (казённые, бюджетные и автономные) учреждения, в отношении которых им исполняются функции и полномочия учредителя.

Проанализировав приведённые нормы в их системном единстве, сопоставив с содержанием Письма, суд пришёл к правильному выводу, что оспариваемый акт, адресованный директорам подведомственных Департаменту учреждениям, является обязательным для исполнения не только директорами таких учреждений, но и иными сотрудниками в силу принципа субординации, которыми он будет применяться неоднократно в отношении каждого лица, обращающегося за социальной помощью, то есть распространяется на неопределённый круг лиц, то есть Письмо фактически приобрело свойства, позволяющие применять его в качестве обязывающего предписания общего характера.

Выводы суда согласуются с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 31 марта 2015 г. N 6-П, в каких случаях акт, содержащий разъяснения законодательства и обладающий нормативными свойствами, может быть предметом судебной проверки, а также указано, что толкование законодательных предписаний может быть осуществлено путём разъяснения нормативного содержания того или иного законоположения применительно ко всем правоотношениям, возникающим на его основе, что требует принятия уполномоченным органом соответствующего акта с целью довести его до сведения всех субъектов правоотношений, на которых распространяется разъясняемое предписание закона.

Учитывая изложенное и содержание Письма, довод апелляционной жалобы о том, что Письмо носит информационно-разъяснительный характер и не обладает нормативными свойствами, является несостоятельным.

Департамент, являясь органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, дал разъяснения федеральных норм, выходящие за рамки адекватного (тождественного) истолкования положений Федерального закона N 178-ФЗ.

Иные доводы апелляционной жалобы выводы суда первой инстанции не опровергают, поскольку основаны на неверном толковании норм материального права.

Ввиду изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Воронежского областного суда от 13 ноября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента социальной защиты Воронежской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Борисова Л.В.