Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 апреля 2018 г. N 1-АПГ18-6 О признании не действующим с даты вступления в законную силу настоящего апелляционного определения пункт 1 постановления агентства по тарифам и ценам Архангельской области от 20.12.2016 г. N 66-п/29 "Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа и тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Архангельской области, осуществляемые акционерным обществом "Северная пригородная пассажирская компания"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 апреля 2018 г. N 1-АПГ18-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" об оспаривании пункта 1 постановления агентства по тарифам и ценам Архангельской области от 20 декабря 2016 г. N 66-п/29 "Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа и тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Архангельской области, осуществляемые акционерным обществом "Северная пригородная пассажирская компания" по апелляционной жалобе акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" на решение Архангельского областного суда от 12 января 2018 г., которым в удовлетворении заявленного требования отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" по доверенности Сенновского А.П., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя агентства по тарифам и ценам Архангельской области по доверенности Жгулевой А.А., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агбашяна К.И., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

акционерное общество "Северная пригородная пассажирская компания" (далее также - АО "СГТГЖ", Общество) обратилось в Архангельский областной суд с заявлением о признании не действующим пункта 1 постановления агентства по тарифам и ценам Архангельской области (далее также - Агентство, регулирующий орган) от 20 декабря 2016 г. N 66-п/29 "Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа и тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Архангельской области, осуществляемые акционерным обществом "Северная пригородная пассажирская компания" (далее - Постановление N 66-п/29).

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что регулирующий орган снизил размер экономически обоснованного уровня тарифа на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на 2017 г. за счет неправомерного исключения из заявленного обществом размера необходимой валовой выручки (далее также - НВВ) в том числе расходов по следующим статьям "услуги инфраструктуры железнодорожного транспорта", "аренда подвижного состава", "организация продажи проездных билетов", "услуги по размещению информации в СМИ", "использование товарного знака открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД"), "приобретение печатной продукции Издательского дома "ГУДОК", "юридическое сопровождение деятельности", "отчисления в некоммерческий пенсионный фонд", "единовременное поощрение в связи с выходом на пенсию", "приобретение путевок", "отчисления в профсоюз", "неиспользованный резерв предстоящих отпусков", "добровольное медицинское страхование", "сертификация систем менеджмента качества на соответствие ISO 9001", "уплата государственной пошлины в составе судебных издержек", "налоги", "банковские услуги", "представительские расходы" и "расходы прошлых лет".

Решением Архангельского областного суда от 12 января 2018 г. в удовлетворении заявленного требования отказано.

В апелляционной жалобе АО "СППК", ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение судом норм материального права, просит отменить решение суда первой инстанции и принять новое решение.

Относительно апелляционной жалобы прокуратурой Архангельской области и Агентством представлены возражения.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ), пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ).

Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Закона N 147-ФЗ; пункты 3 и 6 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" (далее - Положение N 643), пункты 1, 3, 4 и 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 г. N 950). Названные нормативные правовые акты подлежат применению в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Постановление N 66-п/29 принято уполномоченным органом в установленной форме при наличии необходимого кворума (пункты 1 и 18, подпункт 11 пункта 9 Положения об агентстве по тарифам и ценам Архангельской области, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 18 декабря 2009 г. N 214-пп) и 28 декабря 2016 г. размещено на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru) в соответствии с пунктами 2 и 4 статьи 32 Закона Архангельской области от 20 мая 2009 г. N 19-3-ОЗ "О Правительстве Архангельской области и иных исполнительных органах государственной власти Архангельской области".

Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Законом N 147-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанные тарифы, сборы и плата определяются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте. Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункты 1, 2.1 статьи 8 Закона N 17-ФЗ).

Основным методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования является метод экономически обоснованных затрат (пункт 13 Положения N 643 (здесь и далее - в редакции, действовавшей на дату принятия Постановления N 66-п/29). Также на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта действовала Методика расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденная приказом Федеральной службы по тарифам (далее также - ФСТ России) от 28 сентября 2010 г. N 235-т/1 (далее - Методика N 235-т/1), которая подлежала применению при расчете тарифов, сборов и платы в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования.

Величина подлежащих установлению тарифов, сборов и платы определяется регулирующим органом на основе необходимой валовой выручки, которая рассчитывается с учетом предусмотренных Положением N 643 и Методикой N 235-т/1 расходов субъекта регулирования (пункт 14 Положения N 643). При этом орган регулирования проверяет достоверность сведений, представляемых субъектом регулирования для установления тарифов (пункт 21 Положения N 643), и при определении экономически обоснованных затрат вправе не учитывать (исключать из расчетной базы) необоснованные расходы субъекта регулирования, вызванные нерациональным использованием производственных ресурсов и финансированием за счет поступлений от оказания услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию, иной деятельности, не относящейся к этим услугам (пункт 15 Положения N 643 и пункт 13 Методики N 235-т/1).

АО "СППК" осуществляет деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории нескольких субъектов Российской Федерации, в том числе на территории Архангельской области. Приказами ФСТ России от 6 апреля 2011 г. N 119-т, N 120-т Общество включено в реестр субъектов естественных монополий на транспорте, и в отношении его деятельности в сфере услуг железнодорожных перевозок введено государственное регулирование.

На основе предложения АО "СГТПК" от 6 мая 2016 г. по изменению уровня тарифа на проезд в пригородном железнодорожном транспорте на территории Архангельской области в 2017 г., представленных им материалов, а также с учетом экспертного заключения Агентство приняло Постановление N 66-п/29, пунктом 1 которого установлен экономически обоснованный уровень тарифа в размере 64,16 руб. за одну зону на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Архангельской области, осуществляемые АО "СПГЖ".

При этом регулирующий орган исключил из НВВ Общества либо уменьшил размер заявленных АО "СППК" затрат, со ссылкой на их экономическую необоснованность.

В частности, Агентство исключило из НВВ предложенные Обществом расходы на отчисления в негосударственный пенсионный фонд "Благосостояние", на выплату единовременного поощрения в связи с выходом на пенсию, оплату добровольного медицинского страхования работников, приобретение путевок и отчисления в профсоюз "Дорпрофсож СЖД".

В силу пункта 1 статьи 25 Закона N 17-ФЗ трудовые отношения работников железнодорожного транспорта общего пользования, в том числе предоставление им гарантий и компенсаций регулируются названным федеральным законом, трудовым законодательством, отраслевым тарифным соглашением и коллективными договорами.

Статьей 40 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в коллективном договоре с учетом финансово-экономического положения работодателя могут устанавливаться льготы и преимущества для работников, условия труда, более благоприятные по сравнению с установленными законами, иными нормативными правовыми актами, соглашениями.

Как следует из пункта 2.2 Отраслевого соглашения по организациям железнодорожного транспорта на 2014-2016 гг., пункта 8.1 Отраслевого соглашения по организациям железнодорожного транспорта на 2017-2019 гг., утвержденных Российским профсоюзом железнодорожников и транспортных строителей, Советом Общероссийского отраслевого объединения работодателей железнодорожного транспорта 28 августа 2013 г. и 20 июля 2016 г. соответственно формы и механизмы реализации социально-трудовых гарантий и льгот работникам организаций действующих в железнодорожной отрасли, определяются коллективными договорами или локальными нормативными актами данных организаций исходя из их финансово-экономических возможностей.

Согласно пункту 2.6 коллективного договора АО "СППК" на 2014-2016 гг. затраты, связанные с реализацией договора, осуществляются в пределах бюджета Общества.

С учетом изложенных обстоятельств суд первой инстанции пришел к обоснованным выводам о правомерном исключении регулирующим органом из НВВ АО "СППК" сумм указанных выше затрат в составе расходов на оплату труда на основании абзаца первого пункта 15 Положения N 643 и пункта 13 Методики N 235-т/1.

Агентство также обоснованно исключило затраты на применение товарного знака, а также не включило в необходимую валовую выручку АО "СППК" неиспользованную Обществом в 2015 г. часть резерва предстоящих отпусков, исходя из того, что данные расходы документально не подтверждены в соответствии с требованиями пункта 23.7.3 Методики N 235-т/1.

Содержащаяся в апелляционной жалобе ссылка на нормы Положения по бухгалтерскому учету "Оценочные обязательства, условные обязательства и условные активы" (ПБУ 8/2010), утвержденного приказом Минфина России от 13 декабря 2010 г. N 167н (далее - ПБУ 8/2010), и утвержденную приказом Министерства финансов Российской Федерации от 31 октября 2000 г. N 94н Инструкцию по применению Плана счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности организаций, (далее - Инструкция N 94), допускающих отражение обязательств с неопределенной величиной и (или) сроком исполнения (далее - оценочное обязательство) на счете учета резервов предстоящих расходов в том числе для предстоящей оплаты отпусков, не опровергает того обстоятельства, что АО "СППК" не представило в регулирующий орган до даты принятия оспариваемого акта доказательств проведения в соответствии с пунктом 23 ПБУ 8/2010 проверки обоснованности признания и величину резерва на оплату отпусков по итогам деятельности Общества в 2015 г.

Также в материалах дела отсутствуют доказательства направления Обществом в адрес Агентства лицензионного договора в качестве подтверждающего документа затрат на использование товарного знака ОАО "РЖД", на который АО "СППК" ссылается в апелляционной жалобе.

Судебная коллегия полагает обоснованными выводы суда первой инстанции относительно исключения Агентством затрат на сертификацию систем менеджмента качества на соответствие ISO 9001 как напрямую не связанных с регулируемой деятельностью. Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22 декабря 2011 г. N 1575-ст, на который ссылается Общество в апелляционной жалобе, предусматривает, что указанный стандарт менеджмента качества введен для добровольного применения в Российской Федерации.

Среди прочих расходов, исключенных регулирующим органом по причине экономической необоснованности, АО "СППК" полагает необоснованным отказ во включении в необходимую валовую выручку затрат по уплате государственной пошлины за рассмотрение Федеральной службой по тарифам и Федеральной антимонопольной службой досудебных споров Общества с регулирующим органом в 2015-2016 гг.

Судебная коллегия соглашается с исключением данных расходов в силу следующего.

В соответствии с пунктами 5 и 18 Методики N 235-т/1 прочие расходы компаний пригородных пассажирских перевозок распределяются в соответствующей доле пропорционально доходам по видам деятельности (по субъектам Российской Федерации) или иным способом расчета прочих расходов, предусмотренным учетной политикой, согласно приложению 17 к названной методике.

При этом расходы прошлых лет, понесенные субъектом регулирования, но не учтенные регулирующим органом по смыслу пункта 16 Методики N 235-т/1, включаются в НВВ в том случае, если они обусловлены не зависящими от субъекта регулирования причинами.

Между тем расходы по уплате Обществом государственной пошлины в связи с досудебным рассмотрением споров с регулирующим органом связаны с действиями АО "СППК" по оспариванию действий регулирующих органов Кировской, Ярославской, Вологодской и Владимирской областей, не являются обязательными для осуществления регулируемой деятельности и могут быть компенсированы иными способами.

Суд первой инстанции также пришел к обоснованным выводам о правомерности включения регулирующим органом расходов на приобретение печатной продукции издательского дома "Гудок" в целях информирования пассажиров только в той части, в которой данные затраты отражены на счете 26 "Общехозяйственные расходы".

В соответствии с пунктом 10 Методики N 235-т/1 определение содержания затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов регулирования в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, и оценка их обоснованности производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете и главой 25 Налогового кодекса Российской Федерации.

Как следует из Инструкции N 94н счет 26 "Общехозяйственные расходы" предназначен для обобщения информации о расходах для нужд управления, не связанных непосредственно с производственным процессом. В частности, на этом счете могут быть отражены расходы по оплате информационных услуг. Между тем счет 25 "Общепроизводственные расходы", по которому Общество также отразило затраты на приобретение печатной продукции, предназначен для обобщения информации о расходах по обслуживанию основных и вспомогательных производств организации, к которым информационные услуги не относятся.

Вместе с тем Судебная коллегия полагает неверными выводы суда о правомерности исключения Агентством расходов на оплату комиссии банка по причине того, что данные затраты, по мнению регулирующего органа, уже учтены по статье расходов "услуги банка".

В соответствии с пунктом 19 Методики N 235-т/1 к числу прочих расходов компаний пригородных пассажирских перевозок, которые включаются в состав экономически обоснованных затрат, связанных с осуществлением субъектом регулирования железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, относятся в том числе расходы, связанные с оплатой услуг, оказываемых кредитными организациями.

Агентство исключило расходы АО "СППК" на оплату комиссии банка за снятие ксерокопий, на услуги электронного документооборота, оформление карточек с образцами подписей, предоставление справок юридическому лицу, при этом данные затраты не указаны в экспертном заключении в числе затрат не включенных в необходимую валовую выручку Общества. Из пояснений представителя регулирующего органа следует, что исключение данных расходов обусловлено учетом затрат на услуги банка в сумме, отраженной Обществом по счету 26 "Общехозяйственные расходы".

Согласно материалам дела Общество учло данные затраты в числе прочих расходов, отразив их на счете 91 "Прочие доходы и расходы" и приложив к тарифной заявке расшифровку по данной статье расходов "анализ счета 91". Согласно Инструкции N 94н счет 91 предназначен для обобщения информации о прочих доходах и расходах отчетного периода, по дебету которого в корреспонденции со счетами расчетов отражаются расходы, связанные с оплатой услуг, оказываемых кредитными организациями. Таким образом, исключение регулирующим органом данных затрат является необоснованным.

Судебная коллегия также не может согласиться с расчетом регулирующего органа расходов на аренду подвижного состава.

Согласно пункту 21 Методики N 235-т/1 расходы по обычным видам деятельности компании пригородных пассажирских перевозок, отнесенные на деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении, группируются по статьям затрат, связанным с собственными расходами компании пригородных пассажирских перевозок, и статьям затрат, связанным с оплатой услуг сторонних организаций, для выполнения железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении.

Расходы, связанные с оплатой услуг по управлению и эксплуатации подвижного состава, определяются на текущий период с учетом планируемого в текущем периоде времени работы локомотивных бригад и ставок платы за единицу объемов работы, принятых регулирующим органом (пункт 23.7.2.3 Методики N 235-т/1).

В соответствии с пунктом 23.7.2.3 Методики N 235-т/1 в случае превышения темпов роста ставок за управление и эксплуатацию подвижного состава, роста ставок ремонта на единицу работы над темпами роста цен производителей промышленной продукции компанией пригородных пассажирских перевозок представляется обоснование роста изменения ставок с калькуляцией соответствующих расходов сторонней организации. Пунктом 6 приложения N 3 к приказу ФСТ России от 19 августа 2011 г. N 506-Т "Об утверждении Порядка рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения)" также предусмотрено, что регулирующему органу представляются обосновывающие материалы по уровню ставок по договорам на оказание услуг, непосредственно связанных с осуществлением перевозки пассажиров в пригородном сообщении, с комментариями и пояснениями.

Согласно экспертному заключению Агентства регулирующий орган не принял указанные расходы в заявленном обществе размере по причине превышения ставок аренды подвижного состава ОАО "РЖД" 2015 г. над темпами роста инфляции при отсутствии экономического обоснования данного роста и рассчитал размер данных расходов исходя из ставок, утвержденных в 2011 г. с учетом индекса цен производителей промышленной продукции.

Между тем акционерное общество "Северная пригородная пассажирская компания" представило как копии договоров аренды подвижного состава с экипажем, заключенных с ОАО "РЖД" от 8 и 10 июня 2015 г., так и расчеты стоимости услуг аренды на 206-2017 гг., динамику ставок на услуги аренды подвижного состава за 2015-2017 гг., обоснование роста ставок аренды подвижного состава, в частности разъяснения, направленные ОАО "РЖД" в адрес АО "СППК", об определении стоимостных параметров по составным элементам арендной платы, методику расчета элемента "капитальный ремонт". Тем не менее Агентство не дало оценки данным документам на предмет принятия их в качестве экономического обоснования роста ставок арендной платы подвижного состава ОАО "РЖД" над уровнем инфляции в указанные периоды тем самым немотивированно отклонив предложенный Обществом размер данных расходов.

С учетом изложенных обстоятельств оспариваемый тариф рассчитан агентством по тарифам и ценам Архангельской области с нарушением положений тарифного законодательства, а выводы суда первой инстанции основаны на неправильном толковании норм материального права и не соответствуют обстоятельствам дела, что в силу пункта 3 части 2 и пункта 3 части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает его не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Устанавливая дату, с которого Постановление N 66-п/29 должно быть признано недействующим, Судебная коллегия полагает, что, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, он подлежит признанию не действующим со дня вступления настоящего апелляционного определения в законную силу в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Архангельского областного суда от 12 января 2018 г. отменить.

Признать не действующим с даты вступления в законную силу настоящего апелляционного определения пункт 1 постановления агентства по тарифам и ценам Архангельской области от 20 декабря 2016 г. N 66-п/29 "Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа и тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Архангельской области, осуществляемые акционерным обществом "Северная пригородная пассажирская компания".

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.