Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 мая 2018 г. N 88-АПГ18-3 Решение суда первой инстанции о признании не действующим в части генерального плана муниципального образования "Корниловское сельское поселение", утв. решением Совета Корниловского сельского поселения от 19 февраля 2014 г. N 5, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 мая 2018 г. N 88-АПГ18-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Томской области о признании не действующим в части Генерального плана муниципального образования "Корниловское сельское поселение", утвержденного решением Совета Корниловского сельского поселения от 19 февраля 2014 г. N 5,

по апелляционной жалобе Совета Корниловского сельского поселения на решение Томского областного суда от 15 февраля 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета Корниловского сельского поселения от 19 февраля 2014 г. N 5 (далее также - Решение N 5) утвержден Генеральный план муниципального образования "Корниловское сельское поселение" (далее также - Генеральный план).

Заместитель прокурора Томской области обратился в Томский областной суд с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующим Генерального плана в части включения в границы населенных пунктов муниципального образования "Корниловское сельское поселение" участков, расположенных на землях лесного фонда:

в границы с. Корнилово - в выделах 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57 квартала 1, выделах 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 44, 46, 49, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 61, 62, 63 квартала 2 урочища "Корниловское" СевероАлтайского участкового лесничества Корниловского лесничества Томского района Томской области;

в границы дер. Аркашево - в выделах 9, 16 квартала 13, выделах 4, 6, 8 квартала 14, выделе 23 квартала 15 урочища "Богашевское" Богашевского участкового лесничества Томского лесничества Томского района Томской области.

В обоснование заявленных требований заместитель прокурора указал, что Решением N 5 находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы указанных населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования "Корниловское сельское поселение", с нарушением процедуры согласования проекта Генерального плана, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N 178 "Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации" и приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) от 27 февраля 2012 г. N 69 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований". Оспариваемым актом в нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Томского областного суда от 15 февраля 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: оспариваемые положения Генерального плана признаны не действующими со дня вступления решения в законную силу.

В апелляционной жалобе Совет Корниловского сельского поселения просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении предъявленных требований. В обоснование доводов жалобы административный ответчик ссылается на недоказанность установленных судом обстоятельств, имеющих значение для дела. Полагает, что несоблюдение процедуры согласования проекта Генерального плана с Минрегионом России не повлекло нарушения прав и законных интересов третьих лиц. У участков, заявленных в административном иске, отсутствуют точные границы, эти участки не стоят на государственном кадастровом учете, в связи с чем невозможно определить степень их наложения на границы населенных пунктов. Ссылаясь на внесенные Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 280-ФЗ изменения в статью 14 Закона N 172-ФЗ, обращает внимание на приоритет сведений Единого государственного реестра недвижимости перед сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта Российской Федерации.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Федеральным агентством лесного хозяйства представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному кодексу, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, утверждение генерального плана поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Законом Томской области от 12 ноября 2004 г. N 241-03 "О наделении статусом муниципального района, сельского поселения и установлении границ муниципальных образований на территории Томского района" муниципальное образование "Корниловское сельское поселение", включающее населенные пункты: с. Корнилово, дер. Лязгино, дер. Бодажково, дер. Аркашево, дер. Малая Михайловка, дер. Сафроново, наделено статусом сельского поселения.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, Решение N 5 принято уполномоченным органом в установленной форме, подписано главой муниципального образования, опубликовано в установленном порядке и по этим основаниям не оспаривается.

Утвержденным названным решением Генеральным планом установлены границы входящих в состав муниципального образования населенных пунктов, в том числе дер. Аркашево и административного центра - с. Корнилово.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 ЗК РФ).

Из пункта 3 статьи 8 ЗК РФ следует, что нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

В соответствии с положениями части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

Как усматривается из материалов дела, земельный участок из категории земель лесного фонда, общей площадью 1 956 287 000 кв.м, расположенный в Томской области, Томском районе, Корниловском лесничестве, и земельный участок из категории земель лесного фонда, общей площадью 275 110 000 кв.м, расположенный в Томской области, Томском районе, Томском лесничестве, в состав которых (участков) входят названные административным истцом лесные участки, находятся в федеральной собственности (записи в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 28 ноября 2008 г.).

В ходе мероприятий, осуществленных ФГБУ "Рослесинфорг", установлено частичное наложение границ населенных пунктов с. Корнилово и дер. Аркашево и границ находящихся в федеральной собственности земельных участков из состава земель лесного фонда Корниловского и Томского лесничеств.

Как установлено абзацем третьим пункта 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Из статьи 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" следует, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Пунктом 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) также установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Таким образом, в силу прямого указания закона лесные участки из земель лесного фонда находятся исключительно в федеральной собственности, что обусловливает необходимость обязательного согласования проекта генерального плана поселения, предусматривающего включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

В период подготовки Генерального плана действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Минрегиона России от 27 февраля 2012 г. N 69.

Пунктом 2.1 названного Порядка согласования предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 ГрК РФ, в свою очередь, Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности.

Из Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент подготовки проекта Генерального плана), следует, что Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений (пункт 1).

В соответствии с частью 7 статьи 9 ГрК РФ органы местного самоуправления обязаны обеспечить доступ к проектам документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети "Интернет", определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования не менее чем за три месяца до их утверждения.

В части 8 данной статьи установлено, что органы местного самоуправления уведомляют в электронной форме и (или) посредством почтового отправления органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии со статьями 12, 16, 21 и 25 ГрК РФ об обеспечении доступа к проектам территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования в трехдневный срок со дня обеспечения данного доступа.

В материалах дела отсутствуют доказательства направления уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования, материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегиона России, а также направления ходатайств в Рослесхоз о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, доказательств, свидетельствующих об обратном, лицами, участвующими в деле, не представлено.

С учетом изложенных обстоятельств суд первой инстанции, установив, что при подготовке проекта Генерального плана названного муниципального образования не соблюдена предусмотренная статьей 25 ГрК РФ процедура согласования, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, а также имеется документально подтвержденное частичное наложение границ земель населенных пунктов и границ находящихся в федеральной собственности лесных участков, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания Генерального плана не действующим в оспариваемой части.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы об отсутствии доказательств включения в границы населенных пунктов спорных лесных участков опровергаются материалами дела.

Согласно положениям статьи 7 ЛК РФ лесным участком является земельный участок, который расположен в границах лесничеств, лесопарков и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства и данного кодекса.

В соответствии с частью 3 статьи 70.1 ЛК РФ местоположение, границы и площадь лесных участков определяются с учетом границ и площади лесных кварталов и (или) лесотаксационных выделов, частей лесотаксационных выделов.

Кадастровый учет лесных участков до 1 января 2017 г. осуществлялся в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", согласно положениям части 6 статьи 47 которого участки лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтенными объектами недвижимости. План участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учет участков лесного фонда, признается юридически действительным. Лесной участок соответствует участку лесного фонда.

Выводы суда о частичном наложении границ земель населенных пунктов муниципального образования на земли лесного фонда сделаны на основании оценки и анализа представленных сторонами в материалы дела документов, в том числе заключений ФГБУ "Рослесинфорг", плана лесонасаждений и таксационного описания урочища "Богашевское" Богашевского участкового лесничества Томского лесничества Томской области (лесоустройство 2013 г.), плана лесонасаждений и таксационного описания урочища "Корниловское" Северо-Алтайского участкового лесничества Корниловского лесничества Томской области (лесоустройство 2014 г.), подготовленными Департаментом лесного хозяйства Томской области картами-схемами границы с. Корнилово на фрагменте плана лесонасаждений урочища "Корниловское" Северо-Алтайского участкового лесничества Корниловского лесничества и картой-схемой границ земельных участков на фрагменте плана лесонасаждений урочища "Богашевское" Богашевского участкового лесничества Томского лесничества.

Указанным доказательствам по настоящему административному делу суд первой инстанции дал оценку по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Таким образом, выводы суда первой инстанции о наличии оснований для признания Генерального плана не действующим в оспариваемой части основаны на законе и материалах дела, оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции у Судебной коллегии не имеется.

Положения Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 280-ФЗ, вносящего изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в том числе в Закон N 172-ФЗ, правильность выводов суда первой инстанции не опровергают и не дают оснований для исключения спорных участков из категории земель лесного фонда.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, не опровергают выводы суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены судебного постановления, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Томского областного суда от 15 февраля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета Корниловского сельского поселения - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.