Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 мая 2018 г. N 80-АПГ18-2 Суд изменил вынесенное ранее решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующим нормативного правового акта, исключив из его мотивировочной части вывод о надлежащем обнародовании оспариваемого акта на официальном сайте уполномоченного органа, поскольку опубликование документов, поименованных как проекты нормативных правовых актов, не имеет правового значения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 мая 2018 г. N 80-АПГ18-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Борисовой Л.В. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Элатомцева А.А. на решение Ульяновского областного суда от 10 января 2018 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска об оспаривании приказа министерства лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области от 18 марта 2011 года N 7 "Об утверждении положений об особо охраняемых природных территориях регионального значения Ульяновской области" и Положения о памятнике природы регионального значения "Винновская роща", утверждённого подпунктом 36 пункта 1 указанного приказа.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя Элатомцева А.А.-Артебякиной Н.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражение против удовлетворения апелляционной жалобы представителя министерства сельского, лесного хозяйства и природных ресурсов Ульяновской области Тимохина И.Н., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит частичному изменению, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

18 марта 2011 года министерством лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области издан приказ N 7 "Об утверждении положений об особо охраняемых природных территориях регионального значения Ульяновской области", пунктом 1 которого утверждены являющиеся приложениями к данному приказу положения о восьмидесяти пяти памятниках природы, в том числе подпунктом 36 пункта 1 названного приказа утверждено Положение о памятнике природы регионального значения "Винновская роща", являющееся приложением N 36 к этому же приказу.

Постановлением губернатора Ульяновской области от 1 июля 2013 года N 127 "О мерах по совершенствованию деятельности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области" с 15 октября 2013 года министерство лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области, а также министерство сельского хозяйства Ульяновской области упразднены и с этой же даты образовано министерство сельского, лесного хозяйства и природных ресурсов Ульяновской области с передачей ему функций упразднённых министерства лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области, а также министерства сельского хозяйства Ульяновской области.

Элатомцев А.А. обратился в Ульяновский областной суд с административным исковым заявлением о признании приказа министерства лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области от 18 марта 2011 года N 7 "Об утверждении положений об особо охраняемых природных территориях регионального значения Ульяновской области" и Положения о памятнике природы регионального значения "Винновская роща", утверждённого подпунктом 36 пункта 1 указанного приказа, недействующими.

В обоснование своих требований заявитель ссылался на то, что ни оспариваемый приказ, ни оспариваемое положение о памятнике природы не были официально опубликованы, а также утверждал, что данное положение о памятнике природы не соответствует пунктам 2 и 4 статьи 12 Закона Ульяновской области от 9 июля 2007 года N 96-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и пункту 3 статьи 26 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", поскольку не содержит описания утверждённых границ памятника природы, а также сведения о юридическом адресе и организационно-правовой форме областных государственных учреждений, созданных в целях управления особо охраняемыми природными территориями.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Здесь и далее по тексту номер Закона Ульяновской области от 9 июля 2007 года следует читать как "N 96-ЗО"

Кроме этого, заявитель утверждал, что в силу пункта 1 статьи 5 и пункта 1 статьи 6 Закона Ульяновской области "Об особо охраняемых природных территориях" оспариваемый приказ министерством лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области мог быть только разработан, а издан указанный приказ мог быть только правительством Ульяновской области. Также, по мнению заявителя, оспариваемый приказ не мог быть подписан исполняющим обязанности министра лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области.

Как полагал заявитель, определить дату вступления в силу оспариваемого приказа не представляется возможным, так как в данном приказе этот срок не указан; равно как не представляется возможным определить границы памятника природы, так как границы памятника природы не являются точными.

Также заявитель обратил внимание на отсутствие материалов комплексного экологического обследования участка территории, государственной экологической экспертизы этих материалов и акта об утверждении памятника природы в статусе регионального значения, а не местного значения.

Решением Ульяновского областного суда от 10 января 2018 года, в редакции определения того же суда от 26 января 2018 года о внесении исправления в решение суда, в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Элатомцев А.А. просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Против удовлетворения апелляционной жалобы министерством сельского, лесного хозяйства и природных ресурсов Ульяновской области представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с решением суда в полной мере не согласилась и пришла к следующему выводу.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением её состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из указанного федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В случаях и пределах, предусмотренных Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях", отношения в сфере организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения в Ульяновской области регулирует Закон Ульяновской области от 9 июля 2007 года N 96-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Как видно из материалов настоящего административного дела, 15 марта 1961 года Ульяновским областным Советом депутатов трудящихся принято решение N 296 считать Винновскую рощу в городе Ульяновске памятником природы в Ульяновской области.

21 февраля 1997 года Ульяновским областным комитетом по охране природы выдан паспорт на государственный памятник природы местного значения Винновская роща площадью 122 гектара, расположенный в Железнодорожном районе города Ульяновска.

Постановлением Законодательного Собрания Ульяновской области от 27 ноября 1997 года N 30/333 "О памятниках природы на территории Ульяновской области" в соответствии с частью 2 статьи 64 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 года N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" и в целях сохранения уникальных природных объектов, принимая предложения администрации Ульяновской области и государственного комитета по охране окружающей среды Ульяновской области, утверждён существующий список памятников природы с уточнёнными размерами территорий, в состав которого включена Винновская роща площадью 122 гектара, расположенная в Железнодорожном районе города Ульяновска.

Согласно положениям статьи 26 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 2). Органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении (пункт 3).

Пунктом 5 статьи 6 Закона Ульяновской области от 9 июля 2007 года N 96-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях областного значения в Ульяновской области" (в редакции, действовавшей на момент издания оспариваемого приказа) было предусмотрено, что орган исполнительной власти Ульяновской области, уполномоченный в сфере организации, охраны и функционирования особо охраняемых природных территорий, утверждает положение об особо охраняемой природной территории.

На момент издания оспариваемого приказа действовало Положение о министерстве лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области, утверждённое постановлением правительства Ульяновской области от 16 декабря 2008 года N 512-П. Согласно данному положению министерство лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области являлось исполнительным органом государственной власти Ульяновской области, возглавляемым правительством Ульяновской области, созданным в целях выполнения на территории Ульяновской области установленных законодательством задач, функций и полномочий в сфере лесного хозяйства, природопользования и охраны окружающей среды, охраны и использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов (пункт 1.1). В соответствии с абзацем восемнадцатым пункта 2.4 этого же положения в сфере охраны окружающей среды министерство лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области в пределах своей компетенции осуществляет функции и полномочия, связанные с разработкой положений об особо охраняемых природных территориях регионального значения.

Из изложенного следует, что вопреки доводам административного истца оспариваемый по настоящему административному делу нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти Ульяновской области. К такому выводу пришёл суд первой инстанции, и с таким выводом согласилась Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Мнение административного истца о том, что оспариваемый приказ не мог быть подписан исполняющим обязанности министра лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области, правомерно признано судом первой инстанции ошибочным, поскольку на основании абзаца третьего пункта 4.1 названного выше положения о министерстве лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области на время отсутствия министра его обязанности исполняет заместитель министра. Как установил суд, распоряжением губернатора Ульяновской области от 19 января 2011 года N 5-рк исполнение обязанностей министра лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области было возложено на лицо, подписавшее оспариваемый приказ.

Довод административного истца об отсутствии акта об утверждении памятника природы обоснованно отклонён судом первой инстанции как не соответствующий приведённым выше обстоятельствам административного дела. В этой связи, учитывая названное выше постановление Законодательного Собрания Ульяновской области от 27 ноября 1997 года N 30/333, суд также правомерно отклонил и доводы административного истца об отсутствии материалов комплексного экологического обследования участка территории и государственной экологической экспертизы этих материалов исходя из того, что Закон Ульяновской области N 96-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях областного значения в Ульяновской области", на положения которого ссылался административный истец, Законодательным Собранием Ульяновской области принят 28 июня 2007 года и подписан губернатором Ульяновской области 9 июля 2007 года.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемого положения о памятнике природы пунктам 2 и 4 статьи 12 Закона Ульяновской области "Об особо охраняемых природных территориях" и пункту 3 статьи 26 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" суд первой инстанции правильно признал несостоятельными в связи с неверным истолкованием административным истцом пункта 1.4 и раздела 2 оспариваемого положения о памятнике природы, согласно которым управление памятником природы осуществляется органом исполнительной власти Ульяновской области, уполномоченным в сфере организации, охраны и функционирования особо охраняемых территорий, а местоположение и описание границ памятника природы приведено следующим образом: памятник природы расположен в южной части города Ульяновска на территории Железнодорожного района; с северной, западной и южной сторон памятник природы граничит с жилой застройкой города Ульяновска, с восточной стороны - с "Рыбзаводом" и побережьем Куйбышевского водохранилища; координаты центра территории - 54° 16'17" с.ш., 48°20'37" в.д.

Несогласие административного истца с описанием границ памятника природы, а также отсутствие в оспариваемом нормативном правовом акте сведений о конкретных учреждениях, созданных в целях управления особо охраняемыми природными территориями, суд первой инстанции правомерно не посчитал основанием для удовлетворения административных исковых требований.

Что же касается официального опубликования оспариваемого нормативного правового акта, порядок которого министерством лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области суд первой инстанции не счёл нарушенным, то Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему.

В соответствии с частью 4 статьи 4 и частью 1 статьи 5 Закона Ульяновской области от 29 ноября 2005 года N 136-ЗО "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Ульяновской области" (в редакции, действующей на момент издания оспариваемого приказа) нормативные правовые акты органов исполнительной власти Ульяновской области подлежали официальному опубликованию не позднее четырнадцати дней после дня их подписания. Официальным опубликованием нормативных правовых актов Ульяновской области считалась первая публикация их полного текста в газетах "Народная газета" или "Ульяновская правда".

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что ни оспариваемый приказ, ни оспариваемое положение о памятнике природы в порядке, установленном названным выше законом Ульяновской области, официально опубликованы не были.

Суд первой инстанции, сославшись на разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, приведённые в абзаце четвёртом пункта 21 постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", посчитал надлежащим обнародованием оспариваемого нормативного правового акта размещение документов, поименованных как проект данного акта, на официальном сайте министерства сельского, лесного хозяйства и природных ресурсов Ульяновской области 8 августа 2014 года, поскольку, по мнению суда, таким образом населению была обеспечена возможность ознакомиться с содержанием указанного акта. При этом суд учёл, что текст оспариваемого нормативного правового акта в сравнении с документами, поименованными как проект данного акта и размещёнными 8 августа 2014 года, в итоге не изменился.

Такой вывод суда первой инстанции не может быть признан правильным, поскольку суд неверно истолковал приведённое разъяснение Пленума Верховного Суда Российской Федерации, касающееся исключительно случаев, когда порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Между тем по настоящему административному делу оспариваемый нормативный правовой акт не позднее четырнадцати дней после дня его подписания не был ни опубликован в каком-либо печатном издании в нарушение приведённых выше требований закона Ульяновской области, ни доведён до сведения населения в ином порядке.

В абзаце третьем пункта 21 указанного постановления Пленум Верховного Суда Российской Федерации разъяснил, что официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

В этой связи опубликование именно документов, поименованных как проекты нормативных правовых актов, даже при условии, что данные нормативные правовые акты были или будут приняты в той же редакции, вопреки суждениями суда первой инстанции не имеет правового значения.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о надлежащем обнародовании оспариваемого нормативного правового акта на официальном сайте министерства сельского, лесного хозяйства и природных ресурсов Ульяновской области путём размещения его проекта подлежит исключению из мотивировочной части решения суда.

Вместе с тем из материалов административного дела видно, что оспариваемый приказ официально опубликован 19 декабря 2017 года в газете "Ульяновская правда" N 95, а оспариваемое положение о памятнике природы - 23 января 2018 года в той же газете N 4.

Исходя из анализа пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации, согласно которому целью абстрактного нормоконтроля является прекращение действия оспариваемого нормативного правового акта, а также учитывая, что основной задачей производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце втором пункта 15 названного выше постановления, является обеспечение своевременной и эффективной защиты прав не только заявителя, но и неопределённого круга лиц, на которых распространяется действие оспариваемого нормативного правового акта, и принимая во внимание, что на день рассмотрения апелляционной жалобы Элатомцева А.А. на решение Ульяновского областного суда от 10 января 2018 года оспариваемый нормативный правовой акт официально опубликован, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отменять обжалуемое решение суда и лишать данный акт юридической силы в рамках абстрактного нормоконтроля не считает возможным.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ульяновского областного суда от 10 января 2018 года в редакции определения того же суда от 26 января 2018 года изменить.

Исключить из мотивировочной части решения суда вывод о надлежащем обнародовании оспариваемого нормативного правового акта на официальном сайте министерства сельского, лесного хозяйства и природных ресурсов Ульяновской области путём размещения его проекта.

В остальной части это же решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Элатомцева А.А. - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Борисова Л.В.

Горчакова Е.В.