Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 июня 2018 г. N 18-АПГ18-18 О признании недействующими приказов региональной энергетической комиссии - департамента цен и тарифов Краснодарского края от 29.11.2017 г. N 9/2017-тко "Об утверждении производственной программы в области обращения с твердыми коммунальными отходами", от 20.12.2017 г. N 32/2017-тко "Об установлении тарифов на обработку и захоронение твердых коммунальных отходов"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 июня 2018 г. N 18-АПГ18-18

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Терра-Н" о признании недействующими приказов региональной энергетической комиссии - департамента цен и тарифов Краснодарского края от 29 ноября 2017 г. N 9/2017-тко "Об утверждении производственной программы в области обращения с твердыми коммунальными отходами", от 20 декабря 2017 г. N 32/2017-тко "Об установлении тарифов на обработку и захоронение твердых коммунальных отходов" по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Терра-Н" на решение Краснодарского краевого суда от 21 марта 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Терра-Н" Очака А.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя региональной энергетической комиссии - департамента цен и тарифов Краснодарского края Воробьевой Е.Ю., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "Терра-Н" (далее также - ООО "Терра-Н", Общество) обратилось в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением об оспаривании приказов региональной энергетической комиссии - департамента цен и тарифов Краснодарского края (далее также - Комиссия) от 29 ноября 2017 г. N 9/2017-тко "Об утверждении производственной программы в области обращения с твердыми коммунальными отходами" (далее также - Приказ N 9/2017-тко) и от 20 декабря 2017 г. N 32/2017-тко "Об установлении тарифов на обработку и захоронение твердых коммунальных отходов" (далее также - Приказ N 32/2017-тко).

Приказом N 32/2017-тко Обществу установлен тариф на обработку твердых коммунальных отходов (далее также - ТКО): на период с 1 января по 30 июня 2018 г. - 203,27 руб./тонна (без НДС), на период с 1 июля по 31 декабря 2018 г. - 282,14 руб./тонна (без НДС); и тариф на захоронение твердых коммунальных расходов: на период с 1 января по 30 июня 2018 г. - 431,95 руб./тонна (без НДС), на период с 1 июля по 31 декабря 2018 г. - 504,61 руб./тонна (без НДС).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что при установлении тарифов Комиссией в нарушение пункта 18 Основ ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. N 484 (далее также - Основы ценообразования), и пункта 14 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее также - Методические указания), утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2016 г. N 1638/16, расчетный объем твердых коммунальных отходов необоснованно определен не на основании данных о фактическом объеме твердых коммунальных отходов за последний отчетный год и данных о динамике образования твердых коммунальных отходов за последние 3 года, а исходя из данных территориальной схемы обращения с отходами.

Решением Краснодарского краевого суда от 21 марта 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Терра-Н" просит решение суда отменить, принять новое решение об удовлетворении его требований. Не соглашается с выводом суда о том, что представленные в тарифном деле данные отражают динамику приема на полигон, сортировки и захоронения ТКО. Обращает внимание на наличие в материалах дела журналов учета движения отходов за 2013-2016 гг., подтверждающих, что учет отходов в указанный период велся в соответствии с законом, в том числе по такому виду отходов, как ТКО. Полагает, что поскольку Общество в спорный период соответствовало статусу оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами, у административного ответчика не имелось оснований не применять сведения о фактических объемах образования отходов.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов региональной энергетической комиссией - департаментом цен и тарифов Краснодарского края, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Обработка и захоронение твердых коммунальных отходов относятся к регулируемым видам деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, для которой устанавливаются предельные тарифы (пункты 1 и 4 статьи 24.8 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ).

Государственное регулирование тарифов в сфере обращения с отходами производства и потребления осуществляется в соответствии с Законом N 89-ФЗ, Основами ценообразования и Правилами регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, которые утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. N 484.

Предельные тарифы и производственные программы в области обращения с твердыми коммунальными отходами устанавливают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами (статьи 6, 24.9 Закона N 89-ФЗ).

Как усматривается из материалов дела, оспариваемые нормативные правовые акты изданы уполномоченным органом в установленной форме при наличии необходимого кворума коллегиального органа (пункты 3.1, 3.3 Положения о региональной энергетической комиссии - департаменте цен и тарифов Краснодарского края, утвержденного постановлением главы администрации Краснодарского края от 14 июня 2002 г. N 652) и официально опубликованы в соответствии с Законом Краснодарского края от 6 июня 1995 г. N 7-КЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края" на официальном сайте администрации Краснодарского края в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (http://admkrai.krasnodar.ru).

ООО "Терра-Н" осуществляет деятельность по сбору, транспортировке, обработке и размещению отходов I-IV класса опасности на полигоне твердых бытовых отходов, расположенном в Урочище горы Щелбы г. Новороссийска Краснодарского края.

Приказом N 9/2017-тко Обществу были впервые утверждены производственная программа в области обращения с твердыми коммунальными отходами (обработка твердых коммунальных отходов) и производственная программа в области обращения с твердыми коммунальными отходами (захоронение твердых коммунальных отходов).

С учетом внесенных приказом Комиссии от 18 декабря 2017 г. N 22/2017-тко изменений планируемый объем обрабатываемых, обезвреживаемых и размещаемых ТКО установлен - 240 231 тонна, планируемый объем размещаемых ТКО - 235 196 тонн.

На основании заявления ООО "Терра-Н" регулирующий орган Приказом N 32/2017-тко установил Обществу с применением метода экономически обоснованных расходов (затрат) тарифы на обработку и захоронение ТКО.

Согласно экспертному заключению от 27 ноября 2017 г. N 1-32/2017-тко и выписке из протокола заседания Правления Комиссии от 20 декабря 2017 г. предложенные Обществом объемы реализации по захоронению и обработке ТКО (156 650 куб.м и 141 530 куб.м) были отклонены и учтены соответствующие объемы согласно территориальной схеме обращения с отходами (235 200 куб. м и 212 500 куб.м).

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что, поскольку Общество не предоставило информацию о фактических объемах образования ТКО и данные о динамике их образования за последние 3 года, в расчет тарифов на услуги по обработке и захоронению ТКО административным ответчиком обоснованно принята масса ТКО по данным Территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, в Краснодарском крае, утвержденной постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 26 сентября 2016 г. N 747 (далее также - Территориальная схема).

Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами суда, поскольку они не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на неправильном применении норм материального права.

Порядок разработки, согласования, утверждения и корректировки производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющих регулируемые виды деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами, требования к содержанию производственных программ, а также процедура рассмотрения разногласий при их утверждении установлены Правилами разработки, согласования, утверждения и корректировки производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 г. N 424 (далее также - Правила N 424).

Согласно пунктам 3, 4 Правил N 424 производственная программа разрабатывается на срок действия регулируемых тарифов регулируемой организации; в производственную программу подлежат включению мероприятия, осуществляемые регулируемой организацией в рамках текущей (операционной) деятельности, а также мероприятия, обеспечивающие поддержание объектов, используемых для обработки, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов, в состоянии, соответствующем установленным требованиям технических регламентов.

Производственная программа включает в себя в том числе планируемый объем обрабатываемых, обезвреживаемых и размещаемых твердых коммунальных отходов (пункт 5 Правил N 424).

Согласно пункту 18 Основ ценообразования тарифы устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема и (или) массы твердых коммунальных отходов. Расчетный объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются в соответствии с Методическими указаниями на основании данных о фактическом объеме и (или) массе твердых коммунальных отходов за последний отчетный год и данных о динамике образования твердых коммунальных отходов за последние 3 года при наличии соответствующих подтверждающих документов, а в случае отсутствия подтверждающих документов - исходя из данных Территориальной схемы или при ее отсутствии, - исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

Аналогичные положения предусмотрены пунктами 7, 14 Методических указаний.

Установленный в производственной программе в области обработки ТКО показатель производственной деятельности - 240 231 тонна соответствует сумме расчетных объемов ТКО для г. Геленджика и г. Новороссийска согласно разделу 6 "Целевые показатели по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов" Территориальной схемы.

В то же время, как следует из Территориальной схемы, проектная вместимость и фактическая мощность эксплуатируемого ООО "Терра-Н" полигона твердых бытовых отходов, расположенного в Урочище горы Щелбы г. Новороссийска Краснодарского края, составляет 80 000 тонн.

Из представленных Обществом данных о фактическом объеме и (или) массе твердых коммунальных отходов за последний отчетный год (2016 г.), достоверность которых административным ответчиком не оспаривается, возможность достижения тех производственных показателей, которые установлены Обществу Приказом N 9/2017-тко, не следует.

Предусмотренные производственными программами мероприятия (капитальный ремонт оборудования и укладка временной дороги к картам полигона) увеличения проектной вместимости объекта размещения до указанных значений также не предполагают.

Согласно статье 3 Закона N 89-ФЗ к основным принципам государственной политики в области обращения с отходами относятся: научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества; использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот.

Статьей 24.9 Закона N 89-ФЗ предусмотрено, что тарифы должны компенсировать экономически обоснованные расходы на реализацию производственных и инвестиционных программ и обеспечивать экономически обоснованный уровень доходности текущей деятельности и используемого при осуществлении регулируемых видов деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами инвестированного капитала.

Таким образом, в силу приведенных положений нормативных правовых актов установление показателей производственной деятельности на основании полученных расчетным путем показателей количества образующихся отходов в населенных пунктах, обслуживаемых оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, без учета наличия у такого оператора реальной возможности по обработке и захоронению соответствующего объема отходов является недопустимым.

Аналогичным образом при установлении тарифов не может быть использован расчетный объем и (или) масса твердых коммунальных отходов, превышающий фактическую мощность объекта размещения отходов, что соответствует установленному пунктом 18 Основ ценообразования правилу о приоритете использования данных о фактическом объеме и (или) массе твердых коммунальных отходов за последний отчетный год и данных о динамике образования твердых коммунальных отходов за последние 3 года при наличии соответствующих подтверждающих документов.

При этом данные Территориальной схемы подлежат применению только в случае отсутствия таких подтверждающих документов.

В рассматриваемом деле, как указывалось выше, статистические данные ООО "Терра-Н" о фактической массе твердых коммунальных отходов за последний отчетный год административным ответчиком не оспариваются. Отказ в их использовании Комиссия мотивировала сомнениями в достоверности данных о динамике образования твердых коммунальных отходов за последние 3 года, ссылаясь на ненадлежащее ведение учета.

В то же время предоставленные Обществом за 2013-2015 гг. данные учета соответствовали форме, установленной в приложении N 2 к Порядку учета в области обращения с отходами, утвержденному приказом Минприроды России от 1 сентября 2011 г. N 721, и действовавшим Федеральным классификационным каталогам отходов, утвержденным приказом Минприроды России от 2 декабря 2002 г. N 786, приказом Росприроднадзора от 18 июля 2014 г. N 445, были приняты уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области обращения с отходами.

При этом уполномоченным органом достоверность этих данных не оспаривалась, к ответственности за нарушение порядка осуществления производственного контроля в области обращения с отходами Общество не привлекалось.

Принимая во внимание указанные обстоятельства и тот факт, что наряду с данными учета Обществом были предъявлены другие подтверждающие показатели отчетности документы (сводные реестры объемов по договорам на прием и размещение ТКО, договоры на оказание услуг по размещению ТКО, сводные реестры контрагентов), Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции, подтвердившего правомерность действий Комиссии, отказавшейся использовать данные о фактическом объеме и (или) массе ТКО за последний отчетный год и данные о динамике образования ТКО за последние 3 года.

С учетом допущенных регулирующим органом нарушений при установлении в производственных программах Общества планируемых объемов обрабатываемых, обезвреживаемых и размещаемых твердых коммунальных отходов, а также при применении в расчете тарифов расчетной массы ТКО без учета фактических данных оспариваемые нормативные правовые акты подлежат признанию недействующими.

Поскольку Приказ N 9/2017-тко и Приказ N 32/2017-тко применялись и были реализованы права граждан и организаций, то в соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", Судебная коллегия полагает, что указанные акты органа государственной власти подлежат признанию не действующими с момента принятия настоящего определения.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения об удовлетворении административного иска.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Краснодарского краевого суда от 21 марта 2018 г. отменить.

Принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Терра-Н" удовлетворить.

Признать не действующими с момента вступления в силу настоящего определения приказ региональной энергетической комиссии - департамента цен и тарифов Краснодарского края от 29 ноября 2017 г. N 9/2017-тко "Об утверждении производственной программы в области обращения с твердыми коммунальными отходами" и приказ региональной энергетической комиссии - департамента цен и тарифов Краснодарского края от 20 декабря 2017 г. N 32/2017-тко "Об установивши тарифов на обработку и захоронение твердых коммунальных отходов.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.