Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 июня 2018 г. N 127-КГ18-13 Дело о признании незаконными правовых актов уполномоченного органа и возложении на него обязанности заключить договор аренды земельного участка с истцом подлежит направлению на новое апелляционное рассмотрение, поскольку суды не учли, что для отказа в удовлетворении заявления о предоставлении земельного участка по результатам проверки является несоответствие градостроительной документации его места расположения, а не вида разрешенного использования

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 июня 2018 г. N 127-КГ18-13

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Абакумовой И.Д.,

судей Борисовой Л.В. и Нефедова О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Гавриленко Натальи Ивановны на апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 25 июля 2017 г. по административному иску Гавриленко Н.И. о признании незаконными постановлений администрации города Ялты Республики Крым, возложении на административного ответчика обязанности заключить договор аренды земельного участка с административным истцом.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в соответствии с решением Массандровского поселкового совета от 16 декабря 2008 г. N 26 Гавриленко Н.И. для выполнения противооползневых работ, сохранения зеленых насаждений и благоустройства территории передан земельный участок с кадастровым номером ... общей площадью 0,4700 га, расположенный по адресу: ...

Между Гавриленко Н.И. и Массандровским поселковым советом 12 февраля 2009 г. заключен договор аренды, в соответствии с пунктом 1.1 которого, целевое назначение согласно Украинскому классификатору целевого использования земли определено "для индивидуального жилищного, гаражного и дачного строительства (код 1.8)".

Согласно пункту 5.1 договора земельный участок предоставлен для выполнения противооползневых работ, сохранения зеленых насаждений и благоустройства территории.

Государственным комитетом по государственной регистрации и кадастру Республики Крым (далее - Госкомитет) направлен в Администрацию города Ялты (далее - Администрация) запрос от 12 ноября 2015 г. N 07/3718 о представлении сведений о земельных участках для целей внесения их в государственный кадастр недвижимости. В связи с отсутствием сведений о видах разрешенного использования земельных участков в документах, устанавливающих или удостоверяющих право на них, запрос содержал просьбу подготовить и направить в Госкомитет распорядительный акт об определении вида разрешенного использования в том числе в отношении названного земельного участка, которому присвоен кадастровый номер ...

Гавриленко Н.И. 28 апреля 2016 г. обратилась в Департамент имущественных и земельных отношений администрации города Ялты (далее - Департамент имущественных отношений) с заявлением о переоформлении прав на указанный земельный участок.

Постановлением Администрации города Ялты (далее также - Администрация) от 13 мая 2016 г. N 1393-п "Об установлении категории земель и вида разрешенного использования земельного участка" (далее - Постановление N 1393-п) на основании указанного запроса Госкомитета и с учетом информации Департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты Республики Крым (далее - Департамент архитектуры) о том, что целевое использование земельного участка не соответствует генеральному плану пгт. ... утвержденному решением 33 сессии Массандровского поселкового совета 6 созыва 29 апреля 2013 г. (далее - Генплан пгт. ... по причине его нахождения частично в коммунально-складской и частично в охранной зоне ЛЭП, названный земельный участок отнесен к землям населенных пунктов, вид разрешенного использования определен как "земельные участки (территории) общего пользования (12.0)".

Постановлением Администрации от 25 октября 2016 г. N 3907-п "О рассмотрении заявления гражданки Гавриленко Наталии Ивановны о предоставлении в аренду земельного участка по адресу: ..., в порядке переоформления права" (далее - Постановление N 3907-п) Гавриленко Н.И. отказано в предоставлении названного земельного участка на праве аренды на основании части 6 статьи 13 Закона Республики Крым от 31 июля 2014 г. N 38-ЗРК "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым" (далее - Закон N 38-ЗРК) в связи с несоответствием места расположения земельного участка градостроительной документации указанного населенного пункта.

Гавриленко Н.И. обратилась в Ялтинский городской суд Республики Крым с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании незаконными и отмене Постановления N 3907-п полностью, Постановления N 1393-п в части изменения вида разрешенного использования земельного участка N ... с кадастровым номером ... в пгт. ...

Административный истец также просил возложить на Департамент имущественных отношений обязанность рассмотреть ее заявление о предоставлении земельного участка на условиях аренды в порядке переоформления прав на земельный участок, подготовить проект договора аренды данного земельного участка и направить его ей на подпись. Кроме того, Гавриленко Н.И. заявлены требования обязать Администрацию установить вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером ... "Для индивидуального жилищного строительства (код 2.1)" и принять постановление о предоставлении ей земельного участка на условиях аренды в порядке переоформления прав для строительства и обслуживания индивидуального жилого дома, хозяйственных построек и сооружений и заключить с ней договор в отношении названного земельного участка.

Решением Ялтинского городского суда Республики Крым от 9 марта 2017 г. Постановление N 3907-п признано незаконным и отменено. Постановление N 1393-п признано незаконным и отменено в части изменения вида разрешенного использования названного земельного участка "для индивидуального жилищного, гаражного и дачного строительства" на "земельные участки общего пользования (12.0)". На Администрацию возложена обязанность в течение 65 дней с момента вступления решения суда в законную силу повторно рассмотреть заявление Гавриленко Н.И. о предоставлении земельного участка на условиях аренды в порядке переоформления прав на указанный земельный участок. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 25 июля 2017 г. отменено решение суда первой инстанции и в удовлетворении административного искового заявления Гавриленко Н.И. отказано.

Определением судьи Верховного Суда Республики Крым от 25 декабря 2017 г. Гавриленко Н.И. отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2018 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.

В кассационной жалобе Гавриленко Н.И. ставит вопрос о ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, ссылаясь на неполное исследование судом апелляционной инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела и нарушения норм материального и процессуального права.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в кассационном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке в силу статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Такие нарушения допущены судом апелляционной инстанции.

В соответствии с пунктами 3 и 4 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по общему правилу при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет в том числе соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядка принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В данном случае, при рассмотрении спора суд апелляционной инстанции не учел следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 12.1 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Федеральный конституционный закон N 6-ФКЗ) до 1 января 2019 г. на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя особенности регулирования имущественных, градостроительных, земельных и лесных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Согласно статье 7 Закона N 38-ЗРК (здесь и далее в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых постановлений) разрешенным использованием земельных участков признаются виды функционального использования земельного участка в пределах его целевого назначения, определенные документами, подтверждающими право на земельный участок, землеустроительной и градостроительной документацией, утвержденной в установленном порядке до вступления в силу Федерального конституционного закона N 6-ФКЗ. При этом до утверждения правил землепользования и застройки, утверждения лесохозяйственных регламентов разрешенное использование земельных участков определяется в порядке, установленном Советом министров Республики Крым, с учетом утвержденных документов территориального планирования.

Особенности отнесения к определенной категории земель и (или) определения (изменения) вида разрешенного использования образуемых земельных участков, в том числе из земель государственной и муниципальной собственности, ранее учтенных земельных участков, а также при переводе земельных участков из одной категории в другую установлены Положением об особенностях отнесения к определенной категории земель и определения вида разрешенного использования земельных участков, утвержденным постановлением Совета министров Республики Крым от 15 октября 2014 г. N 378, здесь и далее в редакции, действующей на дату принятия оспариваемых постановлений (далее - Положение).

Согласно пункту 6 Положения до принятия (утверждения) документации по планировке территории, правил землепользования и застройки, лесохозяйственных регламентов установление вида разрешенного использования земельных участков осуществляется в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, указанным в правоустанавливающих документах, перечень которых утвержден постановлением Совета министров Республики Крым от 11 августа 2014 г. N 264 "Об утверждении перечня документов, подтверждающих наличие ранее возникших прав на объекты недвижимого имущества и необходимых для государственной регистрации" (далее - Перечень), в частности договора аренды земли (земельного участка), заключенный в установленном порядке на территории Республики Крым до 16 марта 2014 г. (подпункт 9 пункта 1 Перечня) с учетом требований Закона N 38-ЗРК и Таблицы соотнесения видов разрешенного использования земельных участков и категорий земель (далее - Таблица).

В случае отсутствия в документах, указанных в пункте 6 Положения, сведений о виде разрешенного использования ранее учтенного земельного участка, установление вида разрешенного использования такого участка осуществляется в соответствии с целью предоставления земельного участка, указанной в решении о его предоставлении, с учетом требований Закона N 38-ЗРК и Таблицы (пункт 7 Положения).

Вместе с тем при проверке законности Постановления N 1393-п Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым не дала оценку соблюдению Администрацией требований Положения относительно последовательного использования источников информации для целей определения вида разрешенного использования земельного участка, перечисленных в пунктах 3-9 Положения в порядке приоритета их применения, а также не устанавливала, соответствует ли оспариваемый вид разрешенного использования земельного участка сведениям, содержащимся в данных источниках.

Суждение суда апелляционной инстанции об отсутствии необходимости определения Администрацией вида разрешенного использования земельного участка в соответствии с договором аренды и Таблицей в связи с отменой в судебном порядке корректировок Генерального плана Большой Ялты, утвержденного постановлением Советом Министров Автономной Республики Крым 15 июня 1999 г. (далее - Генплан Большой Ялты) не основано на нормах приведенного республиканского законодательства. При этом суд апелляционной инстанции не указал, в какой мере корректировки Генерального плана Большой Ялты относятся к спорному земельному участку, при том, что судебные акты, которым отменены названные выше корректировки, в материалах дела отсутствуют.

Как следует из частей 9, 12-14 статьи 3 Закона N 38-ЗРК право аренды земельного участка, возникшее до вступления в силу Федерального конституционного закона N 6-ФКЗ, соответствует праву аренды, которое предусмотрено законодательством Российской Федерации. Положения договора аренды земельного участка, заключенного до вступления в силу Федерального конституционного закона N 6-ФКЗ и зарегистрированного в действовавшем на момент заключения таких договоров порядке, применяются в части, не противоречащей Гражданскому кодексу Российской Федерации и Земельному кодексу Российской Федерации.

Если земельный участок, в отношении которого до вступления в силу Федерального конституционного закона N 6-ФКЗ заключен и зарегистрирован в действовавшем на момент его заключения порядке договор аренды, находится в государственной или муниципальной собственности, орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный на распоряжение данным земельным участком, обязан по заявлению лица, с которым заключен такой договор, заключить с этим лицом договор аренды в отношении соответствующего земельного участка.

Во исполнение части 17 статьи 3 Закона N 38-ЗРК постановлением Совета министров Республики Крым от 2 сентября 2014 г. N 313 утвержден порядок переоформления прав или завершения оформления прав на земельные участки на территории Республики Крым (далее - Порядок), который (здесь и далее в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых постановлений) устанавливает правила предоставления земельных участков, находящихся в собственности Республики Крым или муниципальной собственности, физическим и юридическим лицам в порядке переоформления прав или завершения оформления прав на земельные участки, начатого до вступления в силу Федерального конституционного закона N 6-ФКЗ.

Пункт 9 Порядка предусматривает проверку заявления о предоставлении земельного участка на предмет соответствия места расположения объекта объединенной укрупненной схеме размещения объектов федерального и регионального значения на территории Республики Крым, документам территориального планирования, документации по планировке территории, градостроительной документации, в том числе утвержденной до вступления в силу Федерального конституционного закона N 6-ФКЗ.

Основания для отказа в удовлетворении заявления, согласно пункту 12 Порядка, содержатся в части 6 статьи 13 Закона N 38-ЗРК, одним из которых является несоответствие места расположения объекта градостроительной документации, документации по планировке территории.

Такое же основание для отказа в удовлетворении соответствующего заявления, поданного в отношении земельных участков на территории муниципального образования городской округ Ялта предусмотрено подпунктом 2 пункта 11 Правил предоставления земельных участков в порядке переоформления прав или завершения оформления прав на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, утвержденных решением 4-й сессии Ялтинского городского совета 1-го созыва от 30 марта 2015 г. N 37.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении административного искового заявления в части оспаривания Постановления N 3907-п, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым согласилась с обоснованностью отказа в переоформлении прав на земельный участок в связи с тем, что место расположения земельного участка с кадастровым номером ... не соответствует Генплану пгт. ..., а также Генплану Большой Ялты.

Судебная коллегия полагает выводы суда апелляционной инстанции ошибочными.

Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым не содержит ссылок на конкретные положения Генплана Большой Ялты и Генплана пгт. ... подтверждающие вывод суда, что место расположения земельного участка с кадастровым номером ... не соответствует градостроительной документации. Письма Департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты N 01.2-02/5730 и N 01.2-02/6078, на основании которых суд апелляционной инстанции пришел к вышеизложенным выводам, отсутствуют в материалах истребованного дела.

Изложенная в апелляционном определении ссылка на предоставленную Департаментом архитектуры информацию о функциональном назначении земельного участка с кадастровым номером ... согласно Генплану пгт. ... - частично коммунально-складская зона и частично охранная зона ЛЭП, в то время как в соответствии с договором аренды данный земельный участок предоставлен для выполнения противооползневых работ, сохранения зеленых насаждений и благоустройства территории сами по себе не подтверждают выводов суда, поскольку согласно примечанию "2" к классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденном приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 540, содержание видов разрешенного использования, перечисленных в данном классификаторе, допускает без отдельного указания в классификаторе, в частности, размещение защитных сооружений (насаждений), объектов мелиорации, если федеральным законом не установлено иное.

Отражение в документах территориального планирования зон с особыми условиями не изменяет вид разрешенного использования земельных участков, а влечет особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон.

Кроме того, из буквального толкования абзаца 2 части 6 статьи 13 Закона N 38-ЗРК, пункта 9 Порядка следует, что основанием для отказа в удовлетворении заявления о предоставлении земельного участка по результатам проверки является несоответствие градостроительной документации его места расположения, а не вида разрешенного использования.

Таким образом, выводы, изложенные в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым не основаны на нормах приведенного выше материального права и основаны на неполном исследовании обстоятельств, имеющих существенное значение для дела, в связи с чем апелляционное определение подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 25 июля 2017 г. отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Республики Крым в ином составе судей.

Председательствующий

Абакумова И.Д.

Судьи

Борисова Л.В.

Нефедов О.Н.