Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 июля 2018 г. N 83-АПГ18-5 Об отказе в признании недействующими постановления Правительства Брянской области от 26 мая 2014 г. N 220-п "О создании информационной системы Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области" и утв. им Положения об информационной системе Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 июля 2018 г. N 83-АПГ18-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Бежицкие маршрутные такси" о признании недействующими постановления Правительства Брянской области от 26 мая 2014 года N 220-п "О создании информационной системы Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области" и утверждённого им Положения об информационной системе Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области" по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Бежицкие маршрутные такси" (далее - ООО "Бежицкие маршрутные такси") на решение Брянского областного суда от 7 февраля 2018 года, которым в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Бежицкие маршрутные такси" Ивашина Ю.Н., поддержавшего доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Крючковой Ю.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Правительством Брянской области издано постановление от 26 мая 2014 года N 220-п "О создании информационной системы Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области" (далее - Постановление N 220-п), которым утверждено Положение об информационной системе Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области" (далее - Положение об информационной системе). Постановление опубликовано в информационном бюллетене "Официальная Брянщина" 28 мая 2014 года, N 15.

Постановлением N 220-п предписано создать информационную систему Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области" (далее - РНИС) (пункт 1); утвердить Положение об информационной системе (пункт 2).

Положение об информационной системе состоит из четырёх разделов, содержит общие положения (раздел I), определяет цели и задачи (раздел II), структуру и состав РНИС (раздел III), регламентирует организационное и информационное взаимодействие (раздел IV).

Согласно пунктам 3-6 названного Положения правомочия обладателя информации, содержащейся в РНИС, осуществляет Департамент промышленности, транспорта и связи Брянской области как уполномоченный исполнительный орган государственной власти области, ответственный за создание, развитие и эксплуатацию РНИС, который на конкурсной основе определяет оператора регионального навигационно-информационного центра Брянской области.

ООО "Бежицкие маршрутные такси" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Постановления N 220-п и Положения об информационной системе, считая, что названные нормативные правовые акты приняты с нарушением установленной процедуры, в частности не проведена оценка регулирующего воздействия, которая, по мнению административного истца, является обязательной, так как затрагиваются права субъектов предпринимательской деятельности, а также с превышением компетенции, поскольку полномочиями в области навигационной деятельности по созданию и развитию навигационной системы обладает исключительно Правительство Российской Федерации.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылается на возложение на него при осуществлении перевозок пассажиров дополнительных обязанностей по обеспечению доступа к навигационной информации оператору РНИС и фактически понуждает заключить дополнительный возмездный договор на оказание телематических услуг связи с оператором РНИС, несмотря на имеющийся такой договор со своим оператором, заключённый ранее в силу требований федерального законодательства, полагая, что оспариваемым нормативным правовым актом неправомерно установлены дополнительные требования к перевозчику и возложены дополнительные обязанности, затрагивающие отношения в области связи, по передаче последним информации о местонахождении транспортного средства.

Указывает, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, а именно: статье 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; части 3 статьи 7 Федерального закона от 14 февраля 2009 года N 22-ФЗ "О навигационной деятельности"; подпункту 5 статьи 2, частям 2 и 3 статьи 6, пункту 6 статьи 13, части 2 статьи 14, частям 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"; части 3 статьи 3, частям 1 и 2 статьи 4, части 1 статьи 44 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ "О связи"; пунктам 8 и 9 статьи 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; пунктам 2, 4, 22, 26-31 постановления Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2007 года N 575 "Об утверждении Правил оказания телематических услуг связи"; подпункту "ж" пункта 4 "Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)", утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 года N 280; частям 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О конкуренции"; пункту 2 статьи 1, пункту 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Решением Брянского областного суда от 7 февраля 2018 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит судебный акт отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов апелляционной жалобы Правительством Брянской области, ОАО "Центр космических услуг Брянской области" и прокуратурой Брянской области представлены возражения.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы и возражения на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для её удовлетворения и отмены правильного решения суда.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, существенных нарушений процедуры его принятия не допущено, положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, он не противоречит.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований не согласиться с приведёнными выводами суда первой инстанции не усматривает. Позиция суда первой инстанции основана на правильном применении норм материального права, регулирующих отношения в сфере информации.

Правовые основы государственного регулирования в сфере применения информационных технологий установлены Федеральным законом от 27 июля 2008 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", предусматривающие право государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями участвовать в разработке и реализации целевых программ применения информационных технологий, а также создавать информационные системы и обеспечивать доступ к содержащейся в них информации на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации (часть 2 статьи 12).

Как следует из содержания Положения об информационной системе, РНИС предназначен для информационно-навигационного обеспечения деятельности автомобильного транспорта на территории Брянской области с использованием технологий ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS (пункт 3).

Использование транспортных средств, оснащённых в установленном порядке аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS, является лицензионным требованием при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров (подпункт "ж" пункта 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 года N 280).

Одной из основных целей создания РНИС является повышение уровня безопасности перевозок пассажиров, специальных и опасных грузов, тяжеловесных и крупногабаритных грузов Брянской области (подпункт 3 пункта 4 Положения об информационной системе).

Решение вопросов организации транспортного обслуживания населения в том числе автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (подпункт 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).

По указанным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 3.1 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ).

Согласно пункту 3 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения при осуществлении дорожной деятельности.

В силу части 1 статьи 4 Федерального закона от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено названным федеральным законом и иными федеральными законами.

В соответствии с подпунктами 1, 7 и 17 пункта 1 статьи 7 Закона Брянской области от 3 июля 2010 года N 54-З "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области" к полномочиям Правительства Брянской области относятся разработка и принятие нормативных правовых актов в сфере организации транспортного обслуживания населения, а также создание условий для строительства объектов транспортной инфраструктуры на территории Брянской области; осуществление в соответствии с действующим законодательством полномочий по вопросам организации транспортного обслуживания населения, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством Брянской области; иные полномочия, предусмотренные действующим законодательством.

Правительство Брянской области, являясь высшим исполнительным органом государственной власти Брянской области и осуществляя деятельность на постоянной основе, принимает (издаёт) постановления и распоряжения (статьи 56 и 58 Устава Брянской области, принятого Брянской областной Думой 20 декабря 2012 года N 91-З).

Исходя из приведённых законоположений и содержащихся в Положении об информационной системе правовых норм является верным суждение суда первой инстанции, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты по вопросам организации транспортного обслуживания населения в целях повышения уровня безопасности перевозок пассажиров и создания единого навигационно-информационного пространства на территории Брянской области, в пределах предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий.

Давая оценку доводам административного истца о том, что созданная система является навигационной, оспариваемые нормативные акты регулируют отношения в сфере навигационной деятельности, что находится вне компетенции субъектов Российской Федерации, и признавая их несостоятельными, суд правильно указал, что Положением об информационной системе урегулирован порядок получения услуг путём создания на территории области информационно-навигационной системы в целях повышения эффективности управления движением транспортных средств Брянской области и реализации контрольно-надзорных полномочий в транспортном комплексе на территории Брянской области (подпункты 1 и 3 пункта 4), а также для осуществления мониторинга транспортных средств области, подключённых к РНИС; взаимодействия с диспетчерскими центрами и пунктами служб экстренного реагирования на территории области, с существующими и вновь создаваемыми информационно-навигационными системами, с автоматизированным центром контроля и надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (пункт 5 Положения о РНИС Брянской области).

Федеральный закон от 14 февраля 2009 года N 22-ФЗ "О навигационной деятельности" (далее - Федеральный закон N 22-ФЗ) разграничивает навигационную деятельность, под которой понимается деятельность, связанная с определением и использованием координатно-временных параметров объектов, от услуг в сфере навигационной деятельности, то есть деятельности, направленной на удовлетворение потребностей в средствах навигации и их эксплуатации, а также в навигационной информации (пункты 1 и 4 статьи 2), и относит к субъектам правовых отношений в сфере навигационной деятельности органы государственной власти, органы местного самоуправления, физических и юридических лиц, обеспечивающих создание и функционирование средств навигации и объектов навигационной деятельности, а также физических и юридических лиц, оказывающих и получающих услуги в сфере навигационной деятельности в соответствии с гражданским законодательством (статья 3).

В статье 4 поименованного закона, определяющей особенности осуществления навигационной деятельности, установлено, что целях повышения эффективности управления движением транспортных средств, уровня безопасности перевозок пассажиров транспортные, технические средства и системы (в том числе вооружение, военная и специальная техника), перечень которых определяется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с их полномочиями, подлежат оснащению средствами навигации, функционирование которых обеспечивается российскими навигационными системами.

Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2007 года "Об использовании глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС в интересах социально-экономического развития России" также рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления муниципальных образований и организациям независимо от их организационно-правовой формы применять аппаратуру спутниковой навигации, функционирующую с использованием сигналов системы ГЛОНАСС (пункт 2).

Полномочия в сфере навигационной деятельности определяются статьёй 7 Федерального закона N 22-ФЗ, в силу предписаний которой Правительство Российской Федерации в том числе обеспечивает создание, эксплуатацию и развитие спутниковых навигационных систем в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также устанавливает порядок оснащения средствами навигации объектов навигационной деятельности в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, повышения эффективности управления движением транспортных средств, уровня безопасности перевозок пассажиров, специальных и опасных грузов, создает при необходимости федерального сетевого оператора в целях обеспечения единства технологического управления в сфере навигационной деятельности и оказания услуг в названной сфере для федеральных государственных и иных нужд, определяет его задачи и функции.

В силу части 3 названной статьи органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право получать услуги в сфере навигационной деятельности в установленном ими порядке.

Поскольку нормы оспариваемых нормативных правовых актов не регулируют вопросы, касающиеся обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а устанавливают порядок предоставления услуг в сфере навигационной деятельности в связи с необходимостью обеспечить безопасность транспортных перевозок, что является полномочием субъекта Российской Федерации, ни Постановление N 220-п, ни Положение об информационной системе, как обоснованно констатировал суд первой инстанции, не противоречат Федеральному закону N 22-ФЗ.

С учётом специфики общественных отношений, регулируемых оспариваемыми нормативными правовыми актами, и особенностей создаваемой информационной системы является правильным вывод суда первой инстанции о несостоятельности утверждения административного истца о несоответствии региональных норм положениям части 3 статьи 3, частей 1 и 2 статьи 4, части 1 статьи 23 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ "О связи", постановления Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2011 года N 1049-34 "Об утверждении Таблицы распределения полос радиочастот между радиослужбами Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Российской Федерации", пунктов 2, 4, 22, 26-31 постановления Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2007 года N 575 "Об утверждении Правил оказания телематических услуг связи", поскольку названные федеральные нормативные правовые акты регулируют иную сферу общественных отношений.

Правомерно суд не усмотрел противоречия Постановления N 220-п и Положения об информационной системе пунктам 8 и 9 статьи 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" об основных принципах защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, поскольку поименованные региональные нормативные правовые акты не касаются названного вида деятельности.

Проверив соблюдение процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов и довод административного истца о её нарушении, выразившемся в отсутствии оценки регулирующего воздействия проекта оспариваемого нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, суд первой инстанции обоснованно признал довод ошибочным.

В соответствии с пунктом 1 статьи 26.3-3 Федерального закона N 184-ФЗ подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Такая оценка проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 1.1 статьи 26.3-3 Федерального закона N 184-ФЗ).

При этом суд правильно исходил из того, что в соответствии с требованиями федерального законодательства на всех перевозчиков, осуществляющих регулярные перевозки пассажиров, в равной степени возложены обязанности по оснащению транспортных средств аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS, обеспечивающей передачу мониторинговой информации, что ни Постановление N 220-п, ни Положение об информационной системе не устанавливают каких-либо новых обязанностей, запретов или ограничений для перевозчиков как субъектов предпринимательской деятельности.

Как правильно указал суд со ссылкой на разъяснения, изложенные в пункте 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", только существенное нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, например его принятие в отсутствие кворума, не обнародование высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, не опубликование, отсутствие предусмотренного законодательством согласования с уполномоченным органом, может повлечь исключение такого акта из системы действующих правовых актов субъекта Российской Федерации.

Поскольку судом установлено, что оспариваемые положения не вводят избыточных обязанностей или запретов на осуществление предпринимательской деятельности, отсутствие оценки регулирующего воздействия не может быть поводом для их признания противоречащими действующему законодательству.

В связи с изложенным правомерно отклонены доводы административного истца о нарушении его прав установлением дополнительных требований к нему как к перевозчику и возложением дополнительных обязанностей, затрагивающих отношения в области связи, по передаче последним информации о местонахождении транспортного средства. Позиция суда мотивированно изложена в решении, содержит ссылки на соответствующие нормы материального права.

Суд верно отметил, что, ссылаясь на возможность осуществления указанной хозяйственной деятельности (перевозка пассажиров) без использования РНИС Брянской области, фактически административный истец оспаривает целесообразность принятия нормативного правового акта, что в рамках абстрактного нормоконтроля установлению не подлежит.

Поскольку доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают, оснований для отмены судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в апелляционной жалобе, судом не допущено.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Брянского областного суда от 7 февраля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Бежицкие маршрутные такси" - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.