Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 июля 2018 г. N 49-АПГ18-11 Решение суда об отказе в иске о признании недействующим пункта 1 распоряжения Кабинета министров Республики Башкортостан от 24 июля 1995 г. N 801-р оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 июля 2018 г. N 49-АПГ18-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Борисовой Л.В.

при секретаре Сметаниной Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Юлбаева Р.С. о признании недействующим пункта 1 распоряжения Кабинета министров Республики Башкортостан от 24 июля 1995 г. N 801-р, по апелляционной жалобе и дополнениям к ней Юлбаева Р.С. на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 22 декабря 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Юлбаев Р.С. обратился в Верховный Суд Республики Башкортостан с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 1 распоряжения Кабинета министров Республики Башкортостан от 24 июля 1995 г. N 801-р, которым утверждена разработанная институтом "Коммунводоканалпроект" зона санитарной охраны водопроводных сооружений источников водоснабжения г. Уфы в границах, установленных проектом "Санитарно-топографическое обследование зоны санитарной охраны водопроводных сооружений и источников водоснабжения г. Уфы".

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что утвержденный распоряжением N 801-р проект "Санитарно-топографическое обследование зоны санитарной охраны водопроводных сооружений и источников водоснабжения г. Уфы" не соответствует нормам СанПина, поскольку отсутствуют его текстовая часть, картографический материал, проект решения органов местного самоуправления с перечнем предусмотренных мероприятий, согласованных с землепользователями, сроков их исполнения и исполнителей. Оспариваемый нормативный акт нарушает его права, поскольку лишает его возможности приобрести в собственность находящийся в пользовании земельный участок с разрешенным использованием "для обслуживания индивидуального жилого дома и надворных построек", расположенный во втором поясе зоны санитарной охраны.

Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 22 декабря 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Юлбаев Р.С. обратился в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой и дополнением к ней, в которых просит указанный судебный акт отменить, в связи с неправильным применением норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы Правительством Республики Башкортостан, прокуратурой Республики Башкортостан представлены письменные возражения.

В судебное заседание Юлбаев Р.С., представители Правительства Республики Башкортостан, Администрации ГО г. Уфа Республики Башкортостан, Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации ГО г. Уфа Республики Башкортостан, Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан, МУП Уфаводоканал, прокуратуры Республики Башкортостан, УЗИО Администрации ГО г. Уфа Республики Башкортостан не явились, о дате, времени и месте проведения судебного слушания надлежащим образом извещены. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

Правоотношения в области использования и охраны вод в период принятия оспариваемого нормативного правового акта регулировались Основами водного законодательства Союза ССР и союзных республик и издаваемыми в соответствии с ними другими актами водного законодательства Союза ССР, Водным кодексом РСФСР 1972 г. и иными актами водного законодательства РСФСР.

Основами водного законодательства Союза ССР и союзных республик устанавливалось, что государственное управление в области использования и охраны вод в РСФСР осуществляется Советом Министров СССР, Советом Министров РСФСР, Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов, а также специально уполномоченными на то государственными органами по регулированию использования и охране вод непосредственно или через бассейновые (территориальные) управления и иными государственными органами в соответствии с законодательством Союза ССР и РСФСР.

В силу статьи 98 Водного кодекса РСФСР 1972 г. в целях охраны вод, используемых для питьевого и бытового водоснабжения, лечебных, курортных и оздоровительных нужд населения, устанавливаются округа и зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством Союза ССР и РСФСР.

Распоряжением Кабинета министров Республики Башкортостан от 24 июля 1995 г. N 801-р (далее - распоряжение N 801-р) в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия источников хозяйственно-питьевого водоснабжения г. Уфы утверждена разработанная институтом "Коммунводоканалпроект" зона санитарной охраны водопроводных сооружений источников водоснабжения г. Уфы в границах, установленных проектом "Санитарно-топографическое обследование зоны санитарной охраны водопроводных сооружений и источников водоснабжения г. Уфы", которое опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан 30 июня 2017 г.

Земельный участок, используемый Юлбаевым Р.С., с кадастровым номером ..., видом разрешенного использования "для обслуживания индивидуального жилого дома и надворных построек", согласно указанному распоряжению отнесен ко второму поясу зоны санитарной охраны, что явилось основанием обжалования нормативного правового акта.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации исследовав материалы дела не находит оснований для отмены судебного акта исходя из следующего.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 16 Закона РСФСР от 19 апреля 1991 г. N 1034-1 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (действовавшего на момент принятия распоряжения N 801-р), качество воды источников, используемых для централизованного и нецентрализованного водоснабжения, для купания, занятий спортом и отдыха населения, в лечебных целях, а также качество воды водоемов в черте населенных пунктов должно отвечать санитарным правилам. В целях устранения и предупреждения загрязнения источников водопользования населения Советами Министров республик, входящих в состав РСФСР, исполнительными комитетами краевых, областных, городских Советов народных депутатов устанавливаются зоны санитарной охраны со специальным режимом.

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны (далее - ЗСО) источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения на момент принятия распоряжения N 801-р были определены СанПиН 2.1.4.027-95 "2.1.4. Питьевая вода и водоснабжение населенных мест. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения. Санитарные правила и нормы", утвержденными и введенными в действие Постановлением Госкомсанэпиднадзора России от 10 апреля 1995 г. N 7 (далее - СанПиН 2.1.4.027-95).

Согласно требований пункта 1.3. СанПиН 2.1.4.027-95 ЗСО организуются на всех водопроводах, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду, как из поверхностных, так и из подземных источников. Основной целью создания и обеспечения режима в ЗСО является санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены.

ЗСО организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок расположения всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение - защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения.

Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения.

В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды (пункт 1.4 СанПиН 2.1.4.027-95).

Организации ЗСО должна предшествовать разработка ее проекта, в который включается: а) определение границ зоны и составляющих ее поясов; б) план мероприятий по улучшению санитарного состояния территории ЗСО и предупреждению загрязнения источника; в) правила и режим хозяйственного использования территорий трех поясов ЗСО (пункт 1.5 СанПиН 2.1.4.027-95).

Определение границ ЗСО и разработка комплекса необходимых организационных, технических, гигиенических и противоэпидемических мероприятий находятся в зависимости от вида источников водоснабжения (подземных или поверхностных), проектируемых или используемых для хозяйственно-питьевого водоснабжения, от степени их естественной защищенности и возможного микробного или химического загрязнения (пункт 1.6 СанПиН 2.1.4.027-95).

В силу положений пункта 1.11 СанПиН 2.1.4.027-95 в состав проекта ЗСО должны входить текстовая часть, картографический материал и проект решения органов местного самоуправления с перечнем предусмотренных мероприятий, согласованных с землепользователями, сроков их исполнения и исполнителей. Требования к текстовой части проекта ЗСО определены пунктом 1.11.1, а к картографическому материалу - пунктом 1.11.2 СанПиН 2.1.4.027-95.

Порядок определения границ поясов ЗСО определен разделом 2 СанПиН 2.1.4.027-95. В частности, при определении размеров поясов ЗСО необходимо учитывать время выживаемости микроорганизмов (2 пояс) (пункт 2.1.2). Граница второго пояса ЗСО определяется гидродинамическими расчетами, исходя из условий, что микробное загрязнение, поступающее в водоносный пласт за пределами второго пояса, не достигает водозабора. Основными параметрами, определяющими расстояние от границ второго пояса ЗСО до водозабора является время продвижения микробного загрязнения с потоком подземных вод к водозабору (Тм). При определении границ второго пояса Тм принимается по таблице 1 и для недостаточно защищенных подземных вод составляет 400 суток (пункт 2.2.2.2, таблица 1).

Аналогичные нормы содержаться в СанПиНе 2.1.4.1110-02, утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации от 26 февраля 2002 г. и действующих с 1 июня 2002 г.

Во исполнение действующих в рассматриваемый период нормативных правовых актов Кабинетом министров Республики Башкортостан принято распоряжение N 801-р, пунктом 1 которого утверждена разработанная институтом "Коммунводоканалпроект" ЗСО.

Пунктом 2 указанного распоряжения органам местного самоуправления предписано осуществить земельно-хозяйственное устройство землепользователей в ЗСО в соответствии с санитарно-оздоровительными мероприятиями, установленными проектом, оповестить заинтересованные предприятия, учреждения, организации, а также население об установлении границ ЗСО и о водоохранном режиме, действующем в пределах этой зоны, а также совместно с указанными организациями осуществить необходимые санитарно-оздоровительные мероприятия в пределах каждого пояса зоны.

Проект санитарно-топографического обследования ЗСО состоит из текстовой части: Книги N 1, Книги "Материалы согласований" и Книги N 3, а также картографического материала и проекта постановления.

Исследовав материалы дела, суд установил, что в ходе проведенных институтом "Коммунводоканалпроект" исследовательских работ при составлении данного проекта основными параметрами, определяющими расстояние от границ второго пояса ЗСО до водозабора, является время продвижения микробного загрязнения с потоком подземных вод к водозабору.

Граница второго пояса ЗСО определялось гидродинамическими расчетами исходя из условий, что микробное загрязнение, поступающее в водоносный пласт за пределами второго пояса, не достигнет водозабора. Гидродинамические расчеты выполнялись специалистами института НИИ ВОДГНО (г. Москва), в которых учитывались уклон поверхности подземных вод в сторону реки, гравитационная отдача, схема расположения скважин водозаборов, величина водоотбора, коэффициент фильтрации пород и другие параметры.

Для недостаточно защищенных подземных вод (в частности инфильтрационных водозаборов) время добегания должно составлять 400 суток. Исходя из этого определена длина пути подземных вод до водозаборов, то есть расстояние, необходимое для обеззараживания подземных вод (их освобождение от микробных загрязнений) за период 400 суток.

Данные выводы подтверждены имеющимися формулами и расчетами времени продвижения частиц воды.

При этом минимальное расстояние верхней границы второго пояса от водозабора вверх по течению основного водотока и его притоков законодателем не установлено. Оно определяется исключительно расчетами исходя из времени пробега водотока в целях микробного самоочищения.

В тоже время минимальное расстояние от водозабора до нижней границы второго пояса составляет не менее 250 метров, а минимальное расстояние боковых границ второго пояса от уреза воды основного водотока и его притоков - не менее 500 метров.

Согласно публичной кадастровой карте земельный участок Юлбаева Р.С. с кадастровым номером ..., расположен на расстоянии 100 метров от реки Шугуровка.

Река Шугуровка является притоком реки Уфа, впадает в реку Уфа ниже Северного водозабора и выше Южного водозабора и является источником водоснабжения для Южного водозабора.

Учитывая изложенное, второй и третий пояс зоны санитарной охраны определены и для реки Шугуровка. Расстояние от границы земельного участка принадлежащего Юлбаеву Р.С., до реки Шугуровка (боковые границы второго пояса) составляет менее 500 метров, и соответственно данный земельный участок расположен во втором поясе зоны санитарной охраны источника водоснабжения.

Кроме того, решением Калининского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан от 12 апреля 2017 г. по делу N 2-2210/2017, оставленным без изменения апелляционным определением Верховного Суда Республики Башкортостан от 7 августа 2017 г. установлено, что испрашиваемый Юлбаевым Р.С. земельный участок находится во втором поясе ЗСО.

Довод заявителя апелляционной жалобы об отсутствии в утвержденном проекте текстовой части и картографического материала материалами дела не подтверждается. Исследованный судом проект санитарно-топографического обследования ЗСО водопроводных сооружений и источников водоснабжения г. Уфы содержит текстовую часть и картографический материал, что соответствует требованиям предусмотренным СанПином 2.1.4.027-95.

С учетом изложенного, оспариваемый нормативный правой акт принят уполномоченным органом в соответствии с требованиями, действующего на момент его принятия, законодательства.

Иные доводы апелляционной жалобы являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции и им дана надлежащая правовая оценка.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 22 декабря 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу и дополнения к ней Юлбаева Р.С. - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Борисова Л.В.