Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 июля 2018 г. N 86-АПГ18-3 Решение об отказе в признании недействующим в части решения Совета народных депутатов города Коврова Владимирской области от 1 декабря 2011 г. N 460 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Коврова Владимирской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 июля 2018 г. N 86-АПГ18-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.

при секретаре Сметаниной Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Хеирбекова Азера Мухъеддина Оглы о признании не действующим в части решения Совета народных депутатов города Коврова Владимирской области от 1 декабря 2011 г. N 460 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Коврова Владимирской области" (в редакции решения Совета народных депутатов города Коврова Владимирской области от 21 февраля 2017 г. N 55)

по апелляционной жалобе Хеирбекова Азера Мухъеддина Оглы на решение Владимирского областного суда от 19 марта 2018 г., которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения Хеирбекова Азера Мухъеддина Оглы и его представителя по доверенности Позднякова В.А., возражения представителя администрации г. Коврова Владимирской области по доверенности Акинфиева И.О., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета народных депутатов города Коврова Владимирской области от 21 февраля 2017 г. N 55 (далее также - Решение N 55, ПЗЗ г. Коврова) внесены изменения в Правила землепользования и застройки города Коврова Владимирской области, утвержденные решением Совета народных депутатов города Коврова Владимирской области от 1 декабря 2011 г. N 460 (далее также - Решение N 460).

Согласно изменениям, утвержденным Решением N 55, в статье 5 "Производственные и коммунальные зоны" главы 2 "Градостроительные регламенты по видам и параметрам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства" части III "Градостроительные регламенты и ограничения" для территориальной зоны предприятий IV класса вредности (П-2) установлены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных в указанной зоне, и в частности, минимальный отступ от границ земельного участка - 6 м.

Хеирбеков Азер Мухъеддин Оглы обратился в Владимирский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующим раздела "Зона предприятий IV класса вредности (П-2)" статьи 5 главы 2 части III Решения N 460 (в редакции Решения N 55 от 21 февраля 2017 г.) в части установления для зоны "П-2" (зона предприятий IV класса вредности), к которой относится земельный участок с кадастровым номером ..., минимального отступа от границ земельного участка, относящихся к такой зоне, в целях размещения объектов капитального строительства в отношении существующих на таких земельных участках объектов капитального строительства, в размере шести метров.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником названного земельного участка с видом разрешенного использования - объекты складского хозяйства основного производства, расположенного в территориальной зоне предприятий IV класса вредности (П-2). Введение Решением N 55 минимального отступа от границ земельного участка противоречит статьям 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), поскольку не учитывает фактическое использование земельных участков и расположение объектов капитального строительства, находящихся в границах территориальной зоны "П-2", и нарушает права истца, поскольку создает препятствия для получения разрешительной документации на реконструкцию расположенных на данном участке объектов капитального строительства.

Решением Владимирского областного суда от 19 марта 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Хеирбеков А.М.о., ссылаясь на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение норм материального и процессуального права, просит отменить решение суда и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления. По мнению подателя жалобы, суд не учел, что спорный участок истца и расположенные на нем объекты недвижимого имущества приобретены в собственность до принятия оспариваемого нормативного правового акта, поэтому ПЗЗ г. Коврова, утвержденные без учета фактической застройки спорного земельного участка, нарушают права и законные интересы заявителя и создают препятствия в их эксплуатации (реконструкции).

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Владимирской области и Советом народных депутатов города Коврова Владимирской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Из взаимосвязанных положений пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 4 статьи 3 ГрК РФ следует, что утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Как верно установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликован для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспаривается.

Правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Решением N 55 внесены изменения в Правила землепользования и застройки города Коврова Владимирской области, включающие градостроительные регламенты (глава 2).

В статье 5 "Производственные и коммунальные зоны" главы 2 "Градостроительные регламенты по видам и параметрам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства" части III "Градостроительные регламенты и ограничения" Решения N 55 установлены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, в том числе и для территориальной зоны предприятий IV класса вредности (П-2).

Зона "П-2" выделена для обеспечения правовых условий формирования коммунально-производственных предприятий IV и V классов вредности с низкими уровнями шума и загрязнения, баз, сооружений инженерно-транспортной инфраструктуры, требующих устройства санитарно-защитных зон шириной от 50 до 100 м от границ земельного участка, иных коммунальных и складских объектов, не требующих устройства санитарно-защитных зон. Допускается широкий спектр коммерческих услуг, сопровождающих производственную деятельность. Сочетание различных видов разрешенного использования недвижимости в единой зоне возможно только при условии соблюдения нормативных санитарных требований.

Для промышленных предприятий IV-V классов вредности установлены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, в частности, минимальный отступ от границ земельного участка - 6 м, в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно части 2 статьи 30 ГрК РФ Правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты.

Под градостроительными регламентами понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства и др. (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (пункт 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ), которые включают, в частности, минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений (пункт 2 части 1 статьи 38 ГрК РФ).

Частью 3 статьи 36 ГрК РФ предусмотрено, что действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

В силу части 2 статьи 38 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются указанные в части 1 статьи 38 ГрК РФ размеры и параметры, их сочетания.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, установление для отдельных видов разрешенного использования территориальной зоны "П-2" минимальных отступов от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, не противоречит приведенным нормам градостроительного законодательства, поскольку часть 2 статьи 38 ГрК РФ допускает сочетания различных предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в пределах одной территориальной зоны.

Системный анализ правовых норм статьи 38 ГрК РФ позволяет согласиться с суждением суда о том, что установление минимальных отступов от границ земельных участков применительно к каждой территориальной зоне (подзоне) является дискрецией представительных органов местного самоуправления.

Вместе с тем обладая достаточно широкой дискрецией в указанной сфере, органы муниципального образования при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны соблюдать принципы баланса частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации; справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

В данном случае суд исследовал вопрос обоснованности внесения изменений в ПЗЗ г. Коврова и установил, что основанием для принятия Решения N 55 послужили результаты работы комиссии по землепользованию и землеустройству администрации города Коврова по изучению плотности населения муниципального образования, параметров планируемого развития согласно Генеральному плану города Коврова, соблюдение норм противопожарной безопасности.

Таким образом, установление оспариваемых минимальных отступов от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, не выходит за пределы дискреции органов муниципального образования, не может рассматриваться как произвольное, не имеющее объективного и разумного оправдания.

Довод, изложенный в апелляционной жалобе о том, что при внесении изменений в ПЗЗ г. Коврова не было учтено фактическое использование земельных участков и объектов капитального строительства, был предметом оценки суда первой инстанции, который правомерно учел, что в сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав.

Иные доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, не опровергают выводы суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Выводы суда аргументированы, основаны на правильной оценке фактических обстоятельств и на положениях приведенных норм материального права.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Владимирского областного суда от 19 марта 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Хеирбекова Азера Мухъеддина Оглы без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.