Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 июля 2018 г. N 66-АПГ18-17 Решение суда первой инстанции о признании недействующим постановления Правительства Иркутской области от 14 июня 2012 г. N 336-ПП "О переводе земельного участка" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 июля 2018 г. N 66-АПГ18-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Калининой Л.А.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Иркутской области в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц о признании недействующим постановления Правительства Иркутской области от 14 июня 2012 г. N 336-ПП "О переводе земельного участка" по апелляционным жалобам Валуевой Ирины Викторовны и Правительства Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 5 февраля 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Валуевой И.В. по доверенности Непокрытова Д.А., возражения представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации по доверенности Подвигиной А.Ю. и представителя Байкальского межрегионального управления федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Управления федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Иркутской области,

Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по доверенности Акиева Е.В., возражавших против удовлетворения апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

заместитель прокурора Иркутской области обратился в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц о признании противоречащим закону и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу постановления Правительства Иркутской области от 14 июня 2012 г. N 336-ПП "О переводе земельного участка" (далее - Постановление N 336-ПП), которым земельный участок с кадастровым номером ... переведен из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов для эксплуатации существующих объектов недвижимости.

Решением Иркутского областного суда от 5 февраля 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционных жалобах Валуева Ирина Викторовна и Правительство Иркутской области просят решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

По мнению подателей жалоб, выводы суда противоречат нормам материального права и не соответствуют обстоятельствам дела. В частности, судом сделан неправильный вывод, основанный на недопустимых доказательствах, о том, что спорный земельный участок расположен на территории Прибайкальского национального парка и находится в федеральной собственности. Полагают, что нормы Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и законодательства об охране озера Байкал при издании оспариваемого нормативного правового акта не нарушены.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, межтерриториальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Иркутской области, Республике Бурятия и Забайкальском крае, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и прокуратура Иркутской области представили возражения на апелляционные жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу пунктов "в", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, пункта 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ), иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 1 Закона N 172-ФЗ).

Особенности перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли особо охраняемых территорий и объектов определены в статье 10 Закон N 172-ФЗ.

Так согласно части 2 названной статьи перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли особо охраняемых территорий и объектов (за исключением земель населенных пунктов) допускается в частности в случае создания особо охраняемых территорий; туристско-рекреационных особых экономических зон. Порядок создания таких зон определен Федеральным законом от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". В данном случае в материалах дела отсутствуют доказательства создания туристско-рекреационной зоны регионального значения в соответствии с названным законом и нахождения спорного земельного участка на территории такой зоны.

Правовые основы охраны озера Байкал определены Федеральным законом от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал".

Согласно пункту 1 статьи 2 данного закона Байкальская природная территория - территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него.

На Байкальской природной территории выделяются экологические зоны: центральная экологическая зона, буферная экологическая зона и экологическая зона атмосферного влияния. В центральную экологическую зону входит территория, которая включает озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал (пункт 2 статьи 2 названного Закона).

Пунктом 1 статьи 3 Закона об охране озера Байкал установлено, что границы Байкальской природной территории и экологических зон (центральной экологической зоны, буферной экологической зоны, экологической зоны атмосферного влияния) утверждаются Правительством Российской Федерации по представлениям органов государственной власти Республики Бурятия, органов государственной власти Иркутской области, органов государственной власти Забайкальского края.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г. N 1641-р "О границах Байкальской природной территории" утверждены границы центральной экологической зоны Байкальской природной территории, в которую включена территория в том числе Прибайкальского национального парка.

Границы Прибайкальского национального парка были установлены при его создании постановлением Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1986 г. N 71 "О создании Прибайкальского национального парка в Иркутской области" на базе лесоохотничьего хозяйства "Байкал", Ольхонского и Голоустинского лесхозов образован Прибайкальский национальный парк. Какие-либо нормативные правовые акты, изменяющие ранее установленные границы, уполномоченными органами не принимались. Вопреки доводам апелляционной жалобы, наличие или отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений о границах национального парка как о зоне с особыми условиями использования территорий не свидетельствует о том, что данные границы не установлены.

Следовательно, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что границы Прибайкальского национального парка установлены в соответствии с действующим законодательством.

Суд первой инстанции изучил карту Байкальской природной территории, материалы Минприроды России к карте Байкальской природной территории, имеющие специальное содержание, разработанное Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в 2012 г. и картографическую основу (масштаб 1: 200 000), разработанную Федеральным агентством геодезии и картографии в 2006 г., Публичную кадастровую карту, дежурной справочной картой (с формуляром к ней) масштаба 1:100000, составленной Предприятием N 1 Главного Управления геодезии и картографии при Совете Министров СССР по карте масштаба 1:50000, созданной по материалам съемки 1968 г. с обновлениями 1981 и 1982 гг.; дежурную справочную карту (с формуляром к ней) масштаба 1:100000, составленную Восточно-Сибирским АГП Федеральной службы геодезии и картографии России по карте масштаба 1:50000.

Также, суд исследовал результаты землеустроительных работ, выполненных по государственному контракту от 8 октября 2010 г. на землях особо охраняемых природных территорий, в том числе Прибайкальского национального парка, выкопировку из землеустроительного дела по землеустроительным работам в отношении территории национального парка "Прибайкальский" (2011 г., инвентарный N 196-ДСП(6)).

Оценив представленные в дело названные и иные доказательства по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд сделал обоснованный вывод, что спорный земельный участок с кадастровым номером ... входит в территорию Прибайкальского национального парка. В связи с этим, Судебная коллегия не находит оснований для назначения землеустроительной экспертизы по делу.

Земли национальных парков согласно пункту 2 статьи 94 и пункту 1 статьи 95 ЗК РФ относятся к категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Согласно положениям статей 2 и 12 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ) национальные парки относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения.

Согласно статье 3 Федерального закона N 33-ФЗ, в действующей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта редакции, государственное управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения осуществляются Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Учитывая особенности правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов, а также их предназначение, законодатель ограничил возможность произвольного перевода в данную категорию иных земель, в том числе, запретом изменения целевого назначения земельных участков, находящихся в границах национальных парков, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, и необходимостью согласования вопросов социально-экономической деятельности, а также вопросов развития населенных пунктов, находящихся на территориях соответствующих национальных парков и их охранных зон с федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды (пункт 3 статьи 12, пункт 4 статьи 15 Федерального закона N 33-ФЗ). Таким федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений, связанных с переводом земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России), полномочия которого были закреплены в постановлении Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404, действовавшем в период принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Согласно разъяснениям, данным в пунктах 17 и 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов, и их пределы. Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или таковые приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт или его часть, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

С учетом приведенных норм федерального законодательства в их взаимной связи, суд первой инстанции правомерно признал оспариваемый нормативный правовой акт недействующим, что соответствует также положениям статьи 215 КАС РФ.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда от 5 февраля 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Валуевой Ирины Викторовны и Правительства Иркутской области без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Калинина Л.А.