Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 июля 2018 г. N 1-АПГ18-9 Решение о признании недействующими отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Архангельской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 гг., утв. постановлением Правительства Архангельской области от 26 декабря 2017 г. N 607-пп, оставлено без изменений

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 июля 2018 г. N 1-АПГ18-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании недействующими отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Архангельской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, утверждённой постановлением Правительства Архангельской области от 26 декабря 2017 г. N 607-пп, по апелляционным жалобам Правительства Архангельской области и Министерства здравоохранения Архангельской области на решение Архангельского областного суда от 2 марта 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., не поддержавшего апелляционное представление, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Архангельской области от 26 декабря 2017 г. N 607-пп, размещённым на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 4 января 2018 года, утверждена Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Архангельской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов (далее - Территориальная программа).

Пунктом 34 раздела VII Территориальной программы предусмотрены территориальные нормативы объёма медицинской помощи по её видам в целом по Территориальной программе, определяемые в единицах объёма в расчёте на 1 жителя в год за счёт средств областного бюджета, и составляют в том числе:

- для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой с профилактическими и иными целями (включая посещения центров здоровья, посещения в связи с диспансеризацией, посещения среднего медицинского персонала, а также разовые посещения в связи с заболеваниями, в том числе при заболеваниях полости рта, слюнных желёз и челюстей, за исключением зубного протезирования) на 2018 год - 0,490 посещения на 1 жителя, на 2019 год - 0,495 посещения на 1 жителя, на 2020 год - 0,500 посещения на 1 жителя (абзац первый подпункта 2);

- для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой в связи с заболеваниями, на 2018 год - 0,130 обращения на 1 жителя, на 2019 год - 0,131 обращения на 1 жителя, на 2020 год - 0,132 обращения на 1 жителя (абзац второй подпункта 2);

- для медицинском помощи в условиях дневных стационаров на 2018 год - 0,0016 случая лечения на 1 жителя, на 2019-2020 годы - 0,0017 случая лечения на 1 жителя (подпункт 3);

- для специализированной медицинской помощи в стационарных условиях на 2018-2020 годы - 0,014 случая госпитализации на 1 жителя (подпункт 4).

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не соответствующими федеральному законодательству и недействующими приведённых выше норм регионального нормативного правового акта ввиду установления ими нормативов объёма медицинской помощи в меньшем размере, чем это предусмотрено Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2017 года N 1492 (далее - Федеральная программа).

По мнению административного истца, Территориальная программа в оспариваемой части нарушает права жителей Архангельской области на получение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в объёме, установленном Правительством Российской Федерации.

Решением Архангельского областного суда от 2 марта 2018 года административное исковое заявление удовлетворено частично. Признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу абзац первый подпункта 2, абзац второй подпункта 2, подпункт 3 пункта 34 раздела VII Территориальной программы в части установления нормативов объёма медицинской помощи за счёт средств областного бюджета.

В удовлетворении требований о признании недействующим подпункта 4 пункта 34 раздела VII Территориальной программы в части установления норматива объёма медицинской помощи за счёт средств областного бюджета отказано.

В апелляционном представлении участвующим в деле прокурором ставится вопрос об отмене решения суда в части отказа в удовлетворении требований.

В апелляционных жалобах Правительство Архангельской области и Министерство здравоохранения Архангельской области просят решение суда в части удовлетворения требований прокурора отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, прокуратурой Архангельской области поданы подписанные заместителем прокурора возражения об их необоснованности.

Правительство Архангельской области в отзыве на апелляционную жалобу поддерживает доводы Министерства здравоохранения Архангельской области. Министерство здравоохранения Архангельской области в отзыве согласно с доводами, изложенными в апелляционной жалобе Правительства Архангельской области.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены в обжалуемой части решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 1 поименованного закона, далее - Федеральный закон N 323-ФЗ).

В соответствии со статьёй 19 названного Закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объёме, предоставляемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона N 323-ФЗ).

Федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации указанными выше полномочиями и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объёмы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере, предусмотрев в частях 1 и 3 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ положения, согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с Федеральной программой.

Предписание о необходимости принимать Территориальную программу в соответствии с Федеральной программой содержится в абзаце третьем раздела I (Общие положения) этой программы.

Средние нормативы объёма медицинской помощи определены в разделе VI Федеральной программы, из содержания которого следует, что средние нормативы объёма медицинской помощи, устанавливаемые по видам, условиям и формам её оказания в целом по программе и определяемые в единицах объёма в расчёте на 1 жителя (на 1 застрахованное лицо по базовой программе обязательного медицинского страхования) в год, используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера средних подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных программой (абзац первый).

В абзаце двенадцатом этого же раздела предусмотрено, что субъектами Российской Федерации на основе перераспределения объёмов медицинской помощи по видам, условиям и формам её оказания устанавливаются дифференцированные нормативы объёма медицинской помощи на 1 жителя с учётом этапов оказания медицинской помощи, уровня и структуры заболеваемости, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, а также климатических и географических особенностей регионов.

Таким образом, федеральным законодательством не исключается возможность установления нормативов объёма медицинской помощи, финансируемых за счёт субъекта Российской Федерации, отличных от средних нормативов объёма медицинской помощи, установленных Федеральной программой, исключительно в том случае, если названные нормативы утверждены с учётом перечисленных выше объективных обстоятельств.

Минздрав России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обязательного медицинского страхования, обращения лекарственных средств для медицинского применения (пункт 1 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 года N 608, далее - Положение о Минздраве), осуществляет полномочия, указанные в разделе II Положения о Минздраве, в том числе мониторинг формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и оценку реализации таких программ, а также совместно с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования - территориальных программ обязательного медицинского страхования (пункт 5.5.43) осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (пункт 5.17).

Следовательно, Минздрав России правомерно направило в субъекты Российской Федерации письмо от 13 декабря 2017 год N 11-7/10/2-8616 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов", содержащее разъяснения по вопросам формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год (далее - Разъяснения Минздрава).

Минздрав России обратило внимание на необходимость установления нормативов объёма медицинской помощи по видам и условиям её предоставления раздельно в части финансового обеспечения за счёт бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования (абзац первый пункта 5 Разъяснения Минздрава), а также указало, что в части медицинской помощи, финансовое обеспечение которой осуществляется за счёт бюджетов субъектов Российской Федерации, с учётом более низкого, по сравнению со среднероссийским уровнем заболеваемости и смертности населения от социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, климатогеографических особенностей регионов могут применяться понижающие коэффициенты к средним нормативам объёма медицинской помощи, установленным Федеральной программой, такой коэффициент для Архангельской области определён в размере 0,9 (абзац второй названного пункта).

Суд первой инстанции, проанализировав приведённое в судебном акте регламентирующее спорные отношения федеральное законодательство, сопоставив оспариваемые региональные нормы с федеральным правовым регулированием, сделал правильное заключение об их несоответствии (за исключением подпункта 4 пункта 34 раздела VII Территориальной программы) имеющему большую силу законодательству, поскольку установленные ими нормативы объёма медицинской помощи определены в меньшем размере, чем аналогичные нормативы Федеральной программы с применением к ним коэффициента 0,9, рассчитанного с учётом показателей, перечисленных в части 4 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ.

Доводы, изложенные в апелляционных жалобах, были предметом рассмотрения суда первой инстанции, им дана надлежащая правовая оценка, аргументированно изложенная в обжалуемом судебном акте, не согласиться с которой у Судебной коллегии оснований не имеется.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Архангельского областного суда от 2 марта 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Архангельской области и Министерства здравоохранения Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.