Решение Верховного Суда РФ от 9 июля 2018 г. N АКПИ18-411 Об отказе в признании частично не действующим постановления Правительства РФ от 28 декабря 2017 г. N 1684 "О создании национального парка "Ладожские шхеры"

Решение Верховного Суда РФ от 9 июля 2018 г. N АКПИ18-411

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23 октября 2018 г. N  АПЛ18-434 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе

Председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.

судей Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., Назаровой А.М.

при секретаре Березиной А.В.

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Барковского Сергея Ивановича о признании частично недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2017 г. N 1684 "О создании национального парка "Ладожские шхеры", установил:

Правительство Российской Федерации 28 декабря 2017 г. издало постановление N 1684 "О создании национального парка "Ладожские шхеры" (далее также - Постановление).

Нормативный правовой акт размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 4 января 2018 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 8 января 2018 г., N 2.

Согласно пункту 1 Постановления Правительство Российской Федерации приняло решение о создании национального парка "Ладожские шхеры" общей площадью 122 008,3 га, включая земли лесного фонда площадью 66 047 га, земли водного фонда (прилегающая акватория Ладожского озера) площадью 52854,3 га, земли запаса (горный массив Петсевара) площадью 2026 га и земли особо охраняемых территорий и объектов (остров Путсари) площадью 1081 га в Лахденпохском, Сортавальском и Питкярантском муниципальных районах Республики Карелия.

Гражданин Барковский С.И. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2017 г. N 1684 в части включения территории Сортавальского муниципального района в границы создаваемого национального парка "Ладожские шхеры", ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат статьям 12, 14 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", статьям 11, 14 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", статье 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", поскольку не соблюдены процедуры, непосредственно предшествующие решению о создании национального парка, нарушен установленный законом порядок проведения государственной экологической экспертизы материалов комплексного экологического обследования участков территории, обосновывающих придание ей статуса особо охраняемой природной территории федерального значения, при проведении государственной экологической экспертизы не учтены результаты публичных слушаний. Административный истец полагает, что с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в определении от 22 марта 2012 г. N 601-О-О, в состав представляемых на экспертизу документов должны быть включены материалы публичных слушаний, а именно протокол общественных слушаний от 8 июня 2011 г., проведенных в г. Сортавале. Согласно указанному документу подавляющее большинство его участников проголосовало против создания национального парка "Ладожские шхеры".

Как указывает административный истец, создание национального парка "Ладожские шхеры" привело к тому, что в Сортавальском муниципальном районе, в котором он проживает, введен правовой статус особо охраняемой природной территории, включая заповедные зоны. На указанной территории действуют установленные федеральным законом ограничения, касающиеся свободы передвижения, сбора дикорастущих плодов, заготовки древесины и дров, строительства, выпаса домашних животных, рыбалки, охоты. В связи с этим у него отсутствует право свободно посещать указанные территории либо такое право ограничено. В общественных слушаниях, проведенных в г. Сортавале 8 июня 2011 г., он голосовал против создания национального парка так же как и большинство граждан-участников слушаний. При этом Советом Сортавальского муниципального района принято решение от 30 ноября 2011 г. N 223 об отказе в согласии включения территории Сортавальского муниципального района в границы национального парка "Ладожские шхеры".

В суде представитель административного истца Барковского С.И. по доверенности Кильдина Н.П. поддержала заявленные требования, пояснив, что при проведении государственной экологической экспертизы результаты публичных слушаний не были учтены.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (поручение от 22 мая 2018 г. N КЧ-П9-2871).

Представитель Правительства Российской Федерации Сорокин И.А. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца Барковского С.И. по доверенности Кильдиной Н.П., административного ответчика Правительства Российской Федерации Сорокина И.А., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации").

В соответствии с пунктом 1 статьи 14 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" создание национальных парков и расширение территорий национальных парков осуществляются решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.

Согласно пункту 3 постановления Правительства Российской Федерации от 10 августа 1993 г. N 769 "Об утверждении Положения о национальных природных парках Российской Федерации" национальные природные парки образуются постановлениями Правительства Российской Федерации по представлению специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации. Этому предшествуют соответствующие решения органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, согласованные с местными Советами народных депутатов, а также собственниками земель, которые намечаются к включению в границы национальных природных парков.

Во исполнение предоставленных федеральным законодателем полномочий, а также в соответствии с Концепцией развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. N 2322-р, на основании представления Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (письмо от 14 декабря 2017 г. N 01-12-07/34928), согласованного с федеральными органами исполнительной власти и с Правительством Республики Карелия (письмо от 18 августа 2017 г. N 8447/02-10/АП), Правительство Российской Федерации 28 декабря 2017 г. издало постановление N 1684 "О создании национального парка "Ладожские шхеры".

Национальный парк "Ладожские шхеры" создан для сохранения уникального шхерного ландшафта по берегам Ладожского озера.

Доводы административного истца о нарушении установленной процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта являются несостоятельными.

Объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня в соответствии с подпунктом 6 статьи 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" являются материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации.

Согласно заключению экспертной комиссии, проводившей государственную экологическую экспертизу материалов комплексного экологического обследования участков территории, обосновывающих придание ей статуса особо охраняемой природной территории федерального значения - национального парка "Ладожские шхеры", представленные на государственную экологическую экспертизу материалы комплексного экологического обследования территории соответствуют экологическим требованиям, установленным законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Заключение утверждено приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) от 29 января 2016 г. N 33. В соответствии с пунктом 4 статьи 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе" утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям данного Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Указанное заключение государственной экологической экспертизы было оспорено в судебном порядке. Вступившим в законную силу решением Сортавальского городского суда Республики Карелия от 17 марта 2017 г. отказано гражданам Вансовской Е.В. и Самариной С.Д. в удовлетворении административного иска об оспаривании приказа Росприроднадзора от 29 января 2016 г. N 33. Суд установил, что мнение жителей по вопросу создания национального парка было установлено посредством проведения публичных слушаний, документально зафиксированные итоги которых имелись в распоряжении экспертной комиссии и учтены при составлении заключения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15 июля 2010 г. N 931-О-О по жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Разработчиком проекта проведены публичные обсуждения уведомления о разработке проекта оспариваемого нормативного правового акта с 29 июня 2016 г. по 12 июля 2016 г., проекта оспариваемого нормативного правового акта и сводного отчета с 21 июля 2016 г. по 17 августа 2016 г. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (regulation.gov.ru).

По результатам оценки регулирующего воздействия проекта оспариваемого нормативного правового акта сделан вывод о наличии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования. Кроме того, сделан вывод об отсутствии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в предпринимательской и иной экономической деятельности.

По заключению Минюста России от 11 декабря 2017 г. N 09/153329-ЮЛ в проекте постановления коррупциогенные факторы не выявлены.

Федеральный закон "Об экологической экспертизе" направлен на реализацию права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

Ссылки административного истца на то, что включение территории Сортавальского района в границы национального парка "Ладожские шхеры" нарушает его права на пользование предоставленным ему в собственность земельным участком, не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с пунктом 2 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности.

Согласно пункту 6 данной статьи допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков.

Оспариваемый нормативный правовой акт не устанавливает определенный режим использования земель, включенных в его границы.

Представленные административным истцом документы о результатах общественных слушаний, согласно которым большинство граждан проголосовало против создания национального парка, не влияют на законность оспариваемого нормативного правового акта и не могут служить основанием для удовлетворения административного иска.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении административного искового заявления Барковского Сергея Ивановича о признании частично недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2017 г. N 1684 "О создании национального парка "Ладожские шхеры" отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий судья Российской Федерации Верховного Суда

Н.С. Романенков

Судьи Верховного Суда Российской Федерации

Л.В. Борисова

А.М. Назарова