Директива Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 2017/1371 от 5 июля 2017 г. о борьбе с мошенничеством, затрагивающим финансовые интересы Союза, посредством уголовного права

Директива Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 2017/1371 от 5 июля 2017 г.
о борьбе с мошенничеством, затрагивающим финансовые интересы Союза, посредством уголовного права ¹

Европейский Парламент и Совет Европейского Союза,

Руководствуясь Договором о функционировании Европейского Союза, и, в частности, Статьей 83(2) указанного Договора,

На основании предложения Европейской Комиссии,

После передачи проекта законодательного акта национальным парламентам,

На основании заключения Комитета регионов ²,

Действуя в соответствии с обычной законодательной процедурой ³,

Принимая во внимание следующие обстоятельства:

(1) Защита финансовых интересов Союза касается не только управления бюджетными ассигнованиями, но также распространяется на все меры, которые оказывают негативное воздействие или которые представляют угрозу негативного воздействия на активы Союза, а также на активы государств-членов ЕС, в тех случаях, когда указанные меры имеют отношение к политике Союза.

(2) Конвенция, составленная на основе Статьи К. 3 Договора о Европейском Союзе, о защите финансовых интересов Европейских сообществ от 26 июля 1995 г. ⁴, включая Протоколы к ней от 27 сентября 1996 г. ⁵, от 29 ноября 1996 г. ⁶ и от 19 июня 1997 г. ⁷ (далее - "Конвенция"), устанавливает минимальные правила в части определения уголовно наказуемых правонарушений и санкций в области мошенничества, наносящего ущерб финансовым интересам Союза. Государства-члены ЕС разработали Конвенцию, в которой отмечается, что мошенничество, наносящее ущерб доходам и расходам Союза, во многих случаях не ограничивается территорией одной страны, и часто совершается организованными преступными сетями. Исходя из этого, в Конвенции признается, что защита финансовых интересов Союза призывает к уголовному преследованию за совершение мошеннических действий, наносящих ущерб данным интересам. Одновременно с Конвенцией был принят Регламент (ЕС, Евратом) 2988/95 ⁸ Совета ЕС. Данный Регламент устанавливает общие правила, касающиеся единообразия при осуществлении проверок и применении административных мер и санкций за нарушения законодательства Союза, и отсылающие в то же время к отраслевым нормам в указанной области, а также касающиеся мошеннических действий, как определено в Конвенции, применения уголовного и уголовно-процессуального права государств-членов ЕС.

(3) Политика Союза в области защиты финансовых интересов Союза уже подпадала под действие таких мер гармонизации, как Регламент (ЕС, Евратом) 2988/95. В целях обеспечения реализации политики Союза в данной области необходимо обеспечивать дальнейшее сближение уголовного законодательства государств-членов ЕС путем укрепления защиты финансовых интересов Союза при применении норм административного и гражданского законодательства за совершение в указанной сфере наиболее тяжких видов деяний, относящихся к мошенничеству, избегая в то же время противоречий внутри и между указанными областями законодательства.

(4) Защита финансовых интересов Союза требует установления общего определения мошенничества, подпадающего под сферу действия настоящей Директивы, которая должна охватывать мошеннические действия в отношении доходов, расходов и активов за счет общего бюджета Европейского Союза (далее - "бюджет Союза"), включая такие финансовые операции, как операции по займам и кредитованию. Под понятие тяжких правонарушений против общей системы налога на добавленную стоимость ("VAT"), как установлено в Директиве 2006/112/ЕС ⁹ Совета ЕС ("Общая система VAT"), подпадают наиболее тяжкие формы мошенничества с VAT, в частности, карусельное мошенничество, мошенничество с VAT посредством исчезающих продавцов и мошенничество с VAT, совершенное в составе преступной организации, которые создают серьезную угрозу для общей системы VAT и, таким образом, для бюджета Союза. Преступления против общей системы VAT относятся к тяжким, если они связаны с территорией двух или более государств-членов ЕС в результате использования мошеннической схемы, при которой указанные преступления совершаются структурированно определенным способом с целью неправомерного получения преимущества общей системы VAT, а общая сумма ущерба, причиненного преступлениями, составляет не менее 10 000 000 евро. Под общей суммой ущерба понимается оцененный ущерб, причиненный финансовым интересам соответствующих государств-членов ЕС и финансовым интересам Союза в результате реализации всей мошеннической схемы, без учета пени и штрафов. Настоящая Директива призвана оказывать содействие в борьбе с указанными преступными явлениями.

(5) Если Европейская Комиссия реализует бюджет Союза в рамках совместного или косвенного управления, она может делегировать задачи реализации бюджета государствам-членам ЕС или поручить их органам, службам или агентствам, учрежденным в соответствии с Договорами, или другим организациям или физическим лицам. При осуществлении такого совместного или косвенного управления финансовые интересы Союза должны иметь такой же уровень защиты, которым они обладают при непосредственном управлении Европейской Комиссии.

(6) Для целей настоящей Директивы к расходам на закупки относятся любые расходы, относящиеся к государственным контрактам, предусмотренные Статьей 101(1) Регламента (ЕС, Евратом) 966/2012 Европейского Парламента и Совета ЕС ¹⁰.

(7) Законодательство Союза о борьбе с отмыванием денег, полученных преступным путем, полностью применимо к отмыванию доходов, в том числе имущества, полученного в результате уголовно наказуемых правонарушений, подпадающих под действие настоящей Директивы. Ссылка на указанное законодательство должна обеспечивать, чтобы режим применения санкций, введенный настоящей Директивой, распространялся на все случаи совершения тяжких уголовно наказуемых правонарушений против финансовых интересов Союза.

(8) Коррупция представляет собой особо серьезную угрозу финансовым интересам Союза, которая во многих случаях может быть связана с осуществлением мошеннических действий. Поскольку все публичные должностные лица обязаны беспристрастно выполнять решения или пользоваться дискреционными полномочиями, дача взятки в целях оказания влияния на решение или усмотрение публичного должностного лица и получение такой взятки должны быть включены в определение коррупции, независимо от положений законодательства или регламентов, применимых в конкретной стране должностного лица или в соответствующей международной организации.

(9) На финансовые интересы Союза могут оказать негативное воздействие определенные типы поведения публичного должностного лица, которому поручается управление фондами или активами, когда он или она является ответственным лицом или действует в качестве контролирующего лица, если указанные типы поведения направлены на хищение фондов или активов, в противоречие их целевому применению и, таким образом, наносят ущерб финансовым интересам Союза. В этой связи необходимо ввести точное определение уголовно наказуемых правонарушений, охватывающих указанное поведение.

(10) Что касается таких уголовно наказуемых правонарушений, как пассивная коррупция и присвоение, необходимо ввести определение публичных должностных лиц, охватывающее всех соответствующих должностных лиц, занимающих официальную должность в Союзе, в государствах-членах ЕС или в третьих странах. В управлении фондами Союза все в большей степени задействованы частные лица. В целях надлежащей защиты фондов Союза от коррупции и присвоения определение "публичного должностного лица" должно также включать лиц, которые не имеют официальной должности, но которые, тем не менее, назначены для осуществления и осуществляют аналогичным образом публичные функции в отношении фондов Союза, таких как исполнители, участвующие в управлении указанных фондов.

(11) Категория умышленности должна применяться ко всем элементам состава уголовно наказуемых правонарушений, предусмотренных в настоящей Директиве. Вывод об умышленном характере действия или бездействия может быть сделан исходя из объективных, фактических обстоятельств. Уголовно наказуемые правонарушения, совершенные при отсутствии умысла, не подпадают под действие настоящей Директивы.

(12) Настоящая Директива не обязывает государства-члены ЕС устанавливать санкции в виде лишения свободы за совершение согласно национальному законодательству умышленных уголовно наказуемых правонарушений, не имеющих тяжкого характера.

(13) Некоторые уголовно наказуемые правонарушения против финансовых интересов Союза на практике часто тесно связаны с уголовно наказуемыми правонарушениями, подпадающими под действие Статьи 83(1) Договора о функционировании Европейского Союза (TFEU) и законодательных актов Союза, которые основаны на указанном положении. В связи с этим в тексте настоящей Директивы должна быть обеспечена согласованность между такими законодательными актами и настоящей Директивой.

(14) Поскольку поведение юридических лиц может нанести ущерб финансовым интересам Союза или создать угрозу нанесения такого ущерба, юридические лица должны нести ответственность за уголовно наказуемые правонарушения, как определено в настоящей Директиве, которые совершаются от их имени.

(15) В целях обеспечения равноценной защиты финансовых интересов Союза на всей его территории посредством применения мер, которые должны действовать в качестве сдерживающего фактора, государства-члены ЕС должны установить определенные типы и уровни санкций за совершение уголовно наказуемых правонарушений, определенных в настоящей Директиве. Уровни санкций не должны выходить за пределы соразмерности для данных видов правонарушений.

(16) В силу того, что настоящая Директива устанавливает минимальные правила, государства-члены ЕС вправе принимать или поддерживать более строгие правила в отношении уголовно наказуемых правонарушений, наносящих ущерб финансовым интересам Союза.

(17) Настоящая Директива не затрагивает надлежащего и эффективного применения дисциплинарных мер или санкций, не имеющих уголовно-правового характера. Санкции, не приравниваемые к уголовно-правовым санкциям, введенные в отношении одного лица за то же деяние, могут быть учтены при назначении наказания данному лицу за уголовно наказуемое правонарушение, определенное в настоящей Директиве. При применении иных санкций должен в полной мере соблюдаться принцип недопущения двойного осуждения или наказания за одно и то же уголовно наказуемое правонарушение в ходе производства по уголовным делам (принцип "ne bis in idem"). Настоящая Директива не криминализирует поведение, за совершение которого не применяются дисциплинарные санкции или иные меры при нарушении служебных обязанностей, в случаях, если такие дисциплинарные взыскания или иные меры могут быть применены к соответствующим лицам.

(18) Санкции, применяемые к физическим лицам, должны в определенных случаях предусматривать максимальное наказание в виде четырех лет лишения свободы. К указанным случаям относятся по крайней мере случаи причинения значительного ущерба или получения значительной выгоды, при этом такой ущерб или выгода считаются значительными, если они составляют более 100 000 евро. Если законодательство государства-члена ЕС не устанавливает точного порога значительности ущерба или значительности выгоды как основания для применения максимальной санкции, государство-член ЕС должно обеспечить, чтобы суммы причиненного ущерба или полученной выгоды учитывались судом при определении санкции за мошенничество и другие уголовно наказуемые правонарушения, наносящие ущерб финансовым интересам Союза. Настоящая Директива не препятствует в установлении государствами-членами ЕС других элементов, свидетельствующих о тяжком характере уголовно наказуемого правонарушения, например, когда причинение ущерба или получение выгоды носят потенциально возможный, но при этом весьма значительный характер. Тем не менее применительно к уголовно наказуемым правонарушениям против общей системы VAT, порог значительности причиненного ущерба или полученной выгоды, который в соответствии с настоящей Директивой следует считать значительным, составляет 10 000 000 евро. Введение минимальных уровней максимальных сроков лишения свободы необходимо для того, чтобы обеспечить равноценную защиту финансовых интересов Союза на всей территории Союза. Указанные санкции призваны служить мощным сдерживающим фактором для потенциальных правонарушителей на всей территории Союза.

(19) Государства-члены ЕС должны обеспечить, чтобы в соответствии с применимыми нормами, установленными их правовыми системами, факт совершения уголовно наказуемого правонарушения преступной организацией, как она определена в Рамочном решении 2008/841/ПВД Совета ЕС ¹¹, рассматривался как отягчающее обстоятельство. Они должны обеспечить, чтобы отягчающее обстоятельство было доступно судьям для принятия его во внимание при вынесении решения в отношении правонарушителей при отсутствии обязанности судей учитывать отягчающее обстоятельство в их решении. Государства-члены ЕС не обязаны устанавливать отягчающие обстоятельства, которые национальное законодательство рассматривает как уголовно наказуемые правонарушения, как они определены в Рамочном Решении 2008/841/ПВД, влекущие за собой наказания как самостоятельные уголовно наказуемые правонарушения, что может привести к применению более строгих санкций.

(20) Учитывая, в частности, мобильность правонарушителей и доходов, полученных в результате незаконной деятельности, наносящей ущерб финансовым интересам Союза, а также сложность трансграничных расследований, которую это влечет за собой, каждое государство-член ЕС должно установить свою юрисдикцию в целях обеспечения противодействия такой деятельности. Каждое государство-член ЕС должно обеспечить, чтобы его юрисдикция распространялась на уголовно наказуемые правонарушения, совершенные с использованием информационно-коммуникационных технологий с их территории.

(21) Учитывая возможность отнесения трансграничных уголовно наказуемых правонарушений, подпадающих под сферу действия настоящей Директивы, к нескольким юрисдикциям, государства-члены ЕС должны обеспечить, чтобы принцип ne bis in idem при применении национального права, в которое преобразованы положения настоящей Директивы, соблюдался в полной мере.

(22) Государства-члены ЕС должны установить правила в отношении сроков давности, необходимых для обеспечения противодействия незаконной деятельности, наносящей ущерб финансовым интересам Союза. Применительно к уголовно наказуемым правонарушениям, за совершение которых предусмотрена максимальная санкция в виде лишения свободы на срок от четырех лет, срок давности должен составлять не менее пяти лет с момента, когда уголовно наказуемое правонарушение было совершено. Данное положение должно действовать без ущерба для тех государств-членов ЕС, которые не устанавливают ограничений по срокам расследования, уголовного преследования и принудительного исполнения.

(23) Без ущерба для правил о трансграничном сотрудничестве и взаимной правовой помощи по уголовным делам и для других правил согласно законодательству Союза, в частности, согласно Регламенту (ЕС, Евратом) 883/2013 Европейского Парламента и Совета ЕС ¹², необходимо принять соответствующие меры сотрудничества в целях обеспечения эффективных действий в отношении уголовно наказуемых правонарушений, определенных в настоящей Директиве, наносящих ущерб финансовым интересам Союза, включая обмен информацией между государствами-членами ЕС и Европейской Комиссией, а также оказание технической и операционной помощи, предоставляемой Европейской Комиссией компетентным национальным органам ввиду того, что им может быть необходимо содействие в координации проводимых ими расследований. Такая помощь не должна предусматривать участие Европейской Комиссии в ходе мероприятий по расследованию или преследованию по отдельным уголовных делам, осуществляемых национальными органами. Европейская Счетная Палата и аудиторы, ответственные за проверку бюджета учреждений, органов, служб и агентств Союза, должны довести до сведения Европейского Бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF) и других компетентных органов любые факты, которые могут быть квалифицированы как уголовно наказуемые правонарушения в соответствии с настоящей Директивой, а государства-члены ЕС должны обеспечить, чтобы национальные контрольно-ревизионные органы в значении Статьи 59 Регламента (ЕС, Евратом) 966/2012 предпринимали такие же действия в соответствии со Статьей 8 Регламента (ЕС, Евратом) 883/2013.

(24) Европейская Комиссия должна представить Европейскому Парламенту и Совету ЕС отчет о мерах, принятых государствами-членами ЕС во исполнение настоящей Директивы. При необходимости к отчету могут быть приложены законодательные предложения, учитывающие возможные изменения, в частности, относительно финансирования бюджета Союза.

(25) Конвенция должна быть заменена настоящей Директивой для государств-членов ЕС, принявшим на себя обязательства по ее применению.

(26) В целях применения пункта (d) Статьи 3(4) Директивы (ЕС) 2015/849 Европейского Парламента и Совета ЕС ¹³ ссылка на тяжкий вид мошенничества, наносящий ущерб финансовым интересам Союза, как определено в Статье 1(1) и Статье 2(1) Конвенции, должна толковаться как мошенничество, наносящее ущерб финансовым интересам Союза, как определено в Статье 3 и в Статье 7(3) настоящей Директивы или как определено в Статье 2(2) настоящей Директивы применительно к преступлениям против общей системы VAT.

(27) Надлежащая имплементация настоящей Директивы государствами-членами ЕС включает обработку персональных данных компетентными национальными органами, а также обмен такими данными между государствами-членами ЕС, с одной стороны, и компетентными органами, с другой стороны. Обработка персональных данных на национальном уровне между национальными компетентными органами должна регулироваться законодательством Союза. Обмен персональными данными между государствами-членами ЕС должен осуществляться в соответствии с Директивой (ЕС) 2016/680 Европейского Парламента и Совета ЕС ¹⁴. В тех случаях, когда учреждения, органы, службы и агентства Союза осуществляют обработку персональных данных, должен быть применен Регламент (ЕС) 45/2001 Европейского Парламента и Совета ЕС ¹⁵ или в соответствующих случаях иные правовые акты Союза, регламентирующие обработку персональных данных указанными органами, службами и агентствами, а также применимые нормы о конфиденциальности судебного расследования.

(28) Достижение предполагаемого положительного эффекта применения уголовно-правовых санкций требует особой предосторожности в отношении основных прав. Настоящая Директива учитывает основные права и соблюдает принципы, признанные, в частности, Хартией Европейского Союза об основных правах (далее - Хартия) и, в частности, право на свободу и личную неприкосновенность, защиту персональных данных, свободу выбора профессии и право на труд, свободу предпринимательства, право на