Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 июля 2018 г. N 48-АПГ18-10 Решение первой инстанции отменено, решение Совета депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 12 декабря 2013 г. N 242 "О признании утратившим силу решения Совета депутатов Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 года N 463" признано недействующим

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 июля 2018 г. N 48-АПГ18-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Мерзликина Анатолия Николаевича о признании недействующим решения Совета депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 12 декабря 2013 года N 242 "О признании утратившим силу решения Совета депутатов Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 года N 463" по апелляционной жалобе Мерзликина А.Н. на решение Челябинского областного суда от 16 марта 2018 года, которым отказано в удовлетворении его административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

Решением Совета депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 29 октября 2009 года N 463 утверждено Положение о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Зауральского городского поселения, депутата Совета депутатов Зауральского городского поселения на постоянной основе, которым предусмотрено право на доплату к трудовой пенсии граждан, осуществлявших полномочия депутата Совета депутатов на постоянной основе и главы поселения с 20 марта 2005 года и позднее.

Решением Совета депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 12 декабря 2013 года N 242 вышеуказанное решение Совета депутатов от 29 октября 2009 года N 463 признано утратившим силу.

Административный истец Мерзликин А.Н. обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением о признании решения Совета депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 12 декабря 2013 года N 242 недействующим. В обоснование заявленных требований указал, что в период с 20 марта 2005 года по 22 марта 2010 года он осуществлял полномочия главы Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области, с 22 марта 2010 года ему осуществлялись выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии, которые с 21 декабря 2013 года были прекращены постановлением главы Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 25 декабря 2013 года N 145 на основании оспариваемого решения Совета депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 12 декабря 2013 года N 242.

В статьях 7 и 17 Закона Челябинской области от 27 марта 2008 года N 245-ЗО "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" в том числе было предусмотрено право на ежемесячную доплату к трудовой пенсии указанным лицам, однако Законом Челябинской области от 26 сентября 2013 года N 538-ЗО в Закон Челябинской области от 27 марта 2008 года N 245-ЗО внесены изменения, в соответствии с которыми из него исключены статьи 7 и 17, предусматривавшие вышеназванные гарантии прав депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления.

По мнению Мерзликина А.Н., как Закон Челябинской области от 26 сентября 2013 года N 538-ЗО, так и оспариваемое решение Совета депутатов распространяются только на тех лиц, у которых право на пенсионное обеспечение возникло после вступления в силу указанного закона - с 8 октября 2013 года, то есть на граждан указанной категории, выходящих на пенсию после 8 октября 2013 года. В связи с этим полагал, что Совет депутатов, приняв оспариваемое решение, нарушил принцип недопустимости применения закона, ухудшающего положение лица, ранее наделенного правом на ежемесячную доплату к трудовой пенсии.

Решением Челябинского областного суда от 16 марта 2018 года в удовлетворении административного искового заявления Мерзликина А.Н. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит указанное решение суда отменить, как принятое с нарушением норм материального права, принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований. В апелляционной жалобе указывает, что оспариваемое решение противоречит Уставу Зауральского городского поселения, Закону Челябинской области от 27 марта 2008 года N 245-ЗО "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления", Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Кроме того, не допускается произвольный отказ от выполнения государством принятых на себя публично-правовых обязательств, при отмене части ранее установленных в натуральной форме социальных гарантий необходимо введение компенсаторного механизма.

Прокурор, участвующий в деле, подал возражения относительно апелляционной жалобы, в которых просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений относительно апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Положениями частей 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

На основании частей 1, 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в редакции, действующей на 12 декабря 2013 года) расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

В силу абзаца четвертого пункта 1 статьи 9, пунктов 1 и 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств муниципальных образований относится к бюджетным полномочиям муниципального образования. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Данные расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Согласно части 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств местных бюджетов, регулируются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Аналогичная норма предусмотрена частью 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях".

Абзацем первым части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Аналогичная норма предусмотрена абзацем 2 статьи 1 Закона Челябинской области от 27 марта 2008 года N 245-ЗО "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" (далее Закон Челябинской области от 27 марта 2008 года N 245-ЗО).

При этом положениями частей 2, 4 статьи 17 Закона Челябинской области от 27 марта 2008 года N 245-ЗО (в редакции от 22 февраля 2012 года, с изменениями от 15 мая 2013 года) было установлено, что гражданин Российской Федерации, осуществлявший полномочия выборного должностного лица местного самоуправления, в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на выплачиваемую за счет средств местного бюджета ежемесячную доплату к трудовой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации". Условия, порядок назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии устанавливаются уставами муниципальных образований или иными муниципальными правовыми актами.

Законом Челябинской области от 26 сентября 2013 года N 538-ЗО "О внесении изменений в Закон Челябинской области "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" статья 17 указанного закона исключена.

В соответствии со статьей 24 Устава муниципального образования Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области, принятого постановлением Совета депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 23 июня 2005 года N 27, глава поселения является высшим должностным лицом Зауральского городского поселения и наделяется настоящим Уставом в соответствии с Федеральным законом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава поселения избирается гражданами Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах Зауральского городского поселения, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в порядке, установленном федеральными законами, законами Челябинской области, сроком на 5 лет.

Гарантии для главы поселения муниципального образования Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области по состоянию на 29 октября 2009 года были установлены статьей 28 Устава данного муниципального образования, согласно пункту 3 которой гражданину Российской Федерации, осуществляющему полномочия главы поселения, за счет средств бюджета поселения выплачивается ежемесячная доплата к трудовой пенсии в соответствии с законодательством Челябинской области. Условия и порядок назначения и выплаты доплаты к трудовой пенсии устанавливаются Советом депутатов.

Решением Совета депутатов Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 года N 463 утверждено Положение о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Зауральского городского поселения, депутата Совета депутатов Зауральского городского поселения на постоянной основе, пунктом 3 которого предусмотрено право на доплату к пенсии граждан Российской Федерации, осуществлявших полномочия депутата Совета депутатов на постоянной основе и главы поселения с 20 марта 2005 года и позднее.

Решением Совета депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 12 декабря 2013 года N 242 "О признании утратившим силу решения Совета депутатов Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 года N 463 решение Совета депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 29 октября 2009 года N 463 "Об утверждении Положения о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Зауральского городского поселения, депутата Совета депутатов Зауральского городского поселения на постоянной основе" признано утратившим силу, решение Совета депутатов вступило в силу со дня его опубликования в газете "Новая жизнь" 20 декабря 2013 года, N 122.

Решением Совета депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 27 марта 2014 года N 257 "О внесении изменений и дополнений в Устав Зауральского городского поселения" (Зарегистрировано в Управлении Минюста России по Челябинской области 30 апреля 2014 года N RU745071022014001) пункт 3 статьи 28 Устава муниципального образования "Зауральское городское поселение" исключен.

Судом установлено, что административный истец Мерзликин А.Н. в 2005-2010 годах являлся выборным должностным лицом местного самоуправления - Главой Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области.

На основании постановления Главы Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 29 января 2010 года N 32 административному истцу назначена ежемесячная доплата к трудовой пенсии по истечении срока его полномочий. Кроме того, постановлением Главы Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 12 мая 2012 года N 49 административному истцу назначена ежемесячная доплата к трудовой пенсии с 01 марта 2012 года.

Постановлением Главы Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 25 декабря 2013 года N 145 на основании решения Совета депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 12 декабря 2013 года N 242 "О признании утратившим силу решения Совета депутатов Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 года N 463" административному истцу с 21 декабря 2013 года прекращена выплата ежемесячной доплаты к трудовой пенсии.

Отказывая в удовлетворении настоящего административного иска, суд сослался на часть 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, согласно которой муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. При этом суд не согласился с доводами административного истца о нарушении оспариваемым актом положений статей 54, 55, 56, 57 Конституции Российской Федерации, в силу которых законы, ухудшающие положение граждан, не могут иметь обратной силы, указав, что буквальное толкование оспариваемого нормативного правового акта предполагает прекращение действия Положения о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Зауральского городского поселения, депутата Совета депутатов Зауральского городского поселения на постоянной основе, утвержденного решением Совета депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 29 октября 2009 года N 463, с момента опубликования оспариваемого нормативного правового акта (с 20 декабря 2013 года), то есть на будущее время, положений о придании этому решению Совета депутатов обратной силы, а также о прекращении доплат к трудовой пенсии, назначенных в соответствии с решением Совета депутатов от 29 октября 2009 года N 463, оно не содержит, из признания утратившим силу Положения само по себе не вытекает прекращения ранее возникших правоотношений.

Судебная коллегия с данным выводом суда согласиться не может, поскольку судом не учтено, что регулированием, предусмотренным частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьей 1 и статьей 21-1 Закона Челябинской области от 27 марта 2008 года N 245-ЗО, установлено, что гарантии осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При этом признание утратившим силу решения Совета депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 29 октября 2009 года N 463 "Об утверждении Положения о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Зауральского городского поселения, депутата Совета депутатов Зауральского городского поселения на постоянной основе" при отсутствии иной регламентации порядка осуществления доплаты к пенсии приводит к произвольному отказу от установления механизма реализации гарантированного законодательством права на доплату к пенсии, что противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 8 декабря 2015 года N 32-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки С.И. Федоровой", предоставление органам местного самоуправления достаточно широкой свободы усмотрения при принятии муниципальных правовых актов по вопросам дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих не означает, что они могут действовать произвольно, - в силу статьи 15 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, в том числе при осуществлении правового регулирования по вопросам, решение которых отнесено к их ведению. Следовательно, органы местного самоуправления, осуществляя правовое регулирование отношений в сфере дополнительного пенсионного обеспечения лиц, замещавших должности муниципальной службы, должны соблюдать вытекающую из конституционных принципов справедливости и равенства разумную соразмерность используемых средств и преследуемой цели. Это означает, что устанавливаемый ими правовой механизм реализации права указанных лиц на пенсионное обеспечение за выслугу лет, включая порядок выплаты назначенных им пенсий, не должен допускать чрезмерного ограничения прав и свобод граждан.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда принято с нарушением норм материального права, в связи с чем решение суда подлежит отмене с принятием по делу нового решения, которым следует признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Совета депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 12 декабря 2013 года N 242 "О признании утратившим силу решения Совета депутатов Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 года N 463" в той мере, в которой оспариваемое решение Совета депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 12 декабря 2013 года N 242 лишает права на получение ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лиц, которым данная выплата была назначена в соответствии с Положением о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Зауральского городского поселения, депутата Совета депутатов Зауральского городского поселения на постоянной основе, утвержденным решением Совета депутатов Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 года N 463.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Челябинского областного суда от 16 марта 2018 года отменить и принять по делу новое решение, которым признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Совета депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 12 декабря 2013 года N 242 "О признании утратившим силу решения Совета депутатов Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 года N 463" в той мере, в которой оспариваемое решение Совета депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 12 декабря 2013 года N 242 лишает права на получение ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лиц, которым данная выплата была назначена в соответствии с Положением о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Зауральского городского поселения, депутата Совета депутатов Зауральского городского поселения на постоянной основе, утвержденным решением Совета депутатов Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 года N 463.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.