Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 августа 2018 г. N 45-АПГ18-14 О признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "Город Екатеринбург", утв. приказом министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 29 июня 2017 г. N 704-П

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 августа 2018 г. N 45-АПГ18-14

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Зинченко И.Н. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью; "Челябинскэнергострой" о признании не действующими в части Правил, землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных приказом Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 29 июня 2017 г. N 704-П,

по апелляционной жалобе Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области на решение Свердловского областного суда от 13 марта 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 29 июня 2017 г. N 704-П "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (далее также - Приказ N 704-П) утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (далее также - Правила землепользования и застройки).

Общество с ограниченной ответственностью "Челябинскэнергострой" (далее также - ООО "Челябинскэнергострой", Общество), являющееся собственником земельного участка с кадастровым номером 66:41:0701011:2, расположенного по адресу: Свердловская обл., г. Екатеринбург, ул. Толмачева, д. 30/ул. Первомайская, 7, обратилось в суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании Правил землепользования и застройки не действующими в части наложения на фрагменте N 50 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" в границах указанного земельного участка территории общего пользования ТОП-2 (территория общего пользования (скверы, бульвары).

В обоснование заявленных требований указывает на несоответствие нормативного правового акта в оспариваемой части пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ). Установление на части земельного участка территории общего пользования не отвечает требованию принадлежности этого участка только одной территориальной зоне, влечет неопределенность его правового режима и делает невозможным осуществление на нем градостроительной деятельности, связанной со строительством (реконструкцией) объектов капитального строительства административного, гостиничного, торгового назначения.

Решением Свердловского областного суда от 13 марта 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: Правила землепользования и застройки признаны не действующими со дня вступления в законную силу судебного постановления в части наложения на фрагменте N 50 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" в границах земельного участка с кадастровым номером 66:41:0701011:2, расположенного по адресу: Свердловская обл., г. Екатеринбург, ул. Толмачева, д. 30/ул. Первомайская, 7, территории общего пользования (скверы, бульвары) (ТОП-2).

В апелляционной жалобе Министерство строительства и развития инфраструктуры Свердловской области просит отменить решение суда и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование указывает, что в соответствии с Генеральным планом развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года, утвержденным решением Екатеринбургской городской Думы от 6 июля 2004 г. N 60/1, земельный участок с кадастровым номером 66:41:0701011:2 расположен в зоне застройки с повышенными архитектурно-художественными требованиями. На участке находится объект культурного наследия областного значения "Купеческий особняк Иванова П.И. (Голландского П.А.)", в отношении которого требуется разработка проекта охранной зоны, в связи с чем установление в отношении всего участка территориальной зоны Ц-1 (общественно-деловая зона городского центра) исключено. Зона ТОП-2 не является территориальной зоной, следовательно, участок административного истца формально не находится в нескольких территориальных зонах. Административный ответчик полагает, что связанные с владением указанным участком права ООО "Челябинскэнергострой" ограничиваются не Правилами землепользования и застройки, а законодательством об охране памятников истории и культуры.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и ООО "Челябинскэнергострой" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - К АС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Город Екатеринбург является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (Закон Свердловской области от 12 октября 2004 г. N 95-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования город Екатеринбург и наделении его статусом городского округа").

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ), пункту 1 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки городского округа и внесение в них изменений относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

Законом Свердловской области от 12 октября 2015 г. N 111-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и органами государственной власти Свердловской области" в редакции, действовавшей до внесения в него изменений Законом Свердловской области от 22 декабря 2017 г. N 133-03, к полномочиям органов государственной власти Свердловской области отнесены полномочия в сфере градостроительной деятельности органов местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург", в том числе утверждение правил землепользования и застройки муниципального образования "город Екатеринбург", включая подготовку проекта таких правил, внесение изменений в эти правила и совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия.

Постановлением Правительства Свердловской области от 11 ноября 2015 г. N 1043-ПП исполнительным органом государственной власти Свердловской области, осуществляющим отдельные полномочия в сфере градостроительной деятельности на территории муниципального образования "город Екатеринбург", было определено Министерство строительства и развития инфраструктуры Свердловской области. Данные полномочия осуществлялись указанным органом исполнительной власти с 1 января 2016 г. до 1 января 2018 г.

Приказом Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 29 июня 2017 г. N 704-П, опубликованным на интернет-сайте (www.pravo.gov66.ru) 30 июня 2017 г., утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург".

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным на дату его издания органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24, 25, 31, 32 ГрК РФ, в установленной форме и официально опубликован в установленном порядке.

Приказом Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 29 июня 2018 г. N 315-П (далее - Приказ N 315-П) Приказ N 704-П признан утратившим силу с 29 июня 2018 г. в связи с принятием решения Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 г. N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург".

Оценивая факт утраты силы нормативным правовым актом, оспариваемым ООО "Челябинскэнергострой", Судебная коллегия полагает, что производство по делу не подлежит прекращению, поскольку имело место применение Приказа N 70-П в отношении административного истца.

ООО "Челябинскэнергострой" является собственником земельного участка с кадастровым номером 66:41:0701011:2, расположенного по адресу: Свердловская обл., г. Екатеринбург, ул. Толмачева, д. 30/ул. Первомайская, 7. Право собственности зарегистрировано 1 августа 2012 г.

Согласно карте градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" Правил землепользования и застройки (фрагмент N 50) указанный земельный участок отнесен к территориальной зоне Ц-1 (Общественно-деловая зона городского центра) и частично к территории общего пользования (скверы, бульвары) (ТОП-2).

Удовлетворяя заявленное требование о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемый нормативный акт противоречит требованиям градостроительного законодательства и ограничивает право административного истца на использование земельного участка по назначению.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Для целей градостроительной деятельности под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ). Как следует из пункта 11 статьи 1 ГрК РФ, существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями.

Земельные участки в границах территорий общего пользования, по общему правилу, находятся в государственной или муниципальной собственности, как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания (подпункт 18 пункта 8 статьи 39.11, пункт 12 статьи 85 ЗК РФ, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2016 г. N 1963-О).

Статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено право собственника на владение, пользование и распоряжение своим имуществом, что дает ему право в соответствии со статьей 304 указанного кодекса требовать устранения всяких нарушений его прав, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения.

Поскольку земельный участок с кадастровым номером 66:41:0701011:2 приобретен в частную собственность до момента утверждения Правил землепользования и застройки, то у Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области не имелось правовых оснований для отнесения части указанного земельного участка к территории общего пользования, которой в соответствии с пунктом 12 статьи 1 ГрК РФ беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц.

Таким образом, вывод суда о нарушении Приказом N 704-П прав и законных интересов административного истца и о несоответствии данного приказа в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, является правомерным.

Доводы апелляционной жалобы о нахождении на участке объекта культурного наследия областного значения "Купеческий особняк Иванова П.И. (Голландского П.А.)", в отношении которого требуется разработка проекта охранной зоны, правильность постановленного судом решения не исключают.

Правилами землепользования и застройки справочные зоны действия ограничений по условиям охраны указанного объекта культурного наследия установлены.

Согласно статье 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Охранная зона объекта культурного наследия - территория, в пределах которой для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Таким образом, зоны охраны объекта культурного наследия определяют требования к режимам использования земель, градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон и не предопределяют отнесение земель в этих зонах к территории общего пользования.

С учетом установленных обстоятельств суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания нормативного правового акта в его оспариваемой части не действующим. Вместе с тем Судебная коллегия полагает неправомерным признание судом оспариваемого приказа не действующим со дня вступления в законную силу судебного постановления.

Утрата силы нормативного правового акта или его части означает невозможность его применения на будущее время.

Согласно статье 216 КАС РФ в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты.

Как указывалось выше, Правила землепользования и застройки на основании Приказа N 315-П утратили силу с 29 июня 2018 г.

Сохранение указания в резолютивной части о том, что оспариваемое положение подлежит признанию не действующим со дня вступления в силу решения, устанавливает невозможность применения нормы, которая уже не может применяться в связи с утратой силы ввиду отмены самим органом, принявшим нормативный акт.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Учитывая, что наложение на границы земельного участка с кадастровым номером 66:41:0701011:2 территории общего пользования изначально вошло в противоречие с нормативными правовыми актами, имеющими большую силу, Судебная коллегия полагает необходимым признать соответствующее положение не действующим с даты принятия Приказа N 704-П.

В противном случае не будут достигнуты цели судебной защиты нарушенных прав административного истца при обоснованности заявленного им административного иска.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Свердловского областного суда от 13 марта 2018 г. изменить.

Признать не действующими со дня принятия Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденные приказом Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 29 июня 2017 г. N 704-П, в части наложения на фрагменте N 50 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" в границах земельного участка с кадастровым номером 66:41:0701011:2, расположенного по адресу: Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Толмачева, д. 30/ул. Первомайская, 7, территории общего пользования (скверы, бульвары) (ТОП-2).

В остальной части решение оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Зинченко И.Н.

Нефедов О.Н.