Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 августа 2018 г. N 41-АПГ18-12 Решение суда об отказе в признании частично не действующим статьи 1 Закона Ростовской области от 22 октября 2004 г. N 163-3C "О социальной поддержке тружеников тыла" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 августа 2018 г. N 41-АПГ18-12

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Казимировой М.М. на решение Ростовского областного суда от 9 апреля 2018 года, которым отказано в удовлетворении ее административного иска об оспаривании положений статьи 1 Областного закона Ростовской области от 22 октября 2004 года N 163-3C "О социальной поддержке тружеников тыла" в части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда является законным и обоснованным, а потому не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

7 октября 2004 года Законодательным Собранием Ростовской области принят и 22 октября того же года главой администрации (губернатором) Ростовской области подписан Областной закон Ростовской области N 163-ЗС "О социальной поддержке тружеников тыла".

Данный областной закон принят в целях определения мер социальной поддержки лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, являющихся гражданами Российской Федерации и проживающих в Ростовской области.

Согласно положениям статьи 1 указанного областного закона названным лицам предоставляются следующие меры социальной поддержки: 1) бесплатное пользование при выходе на пенсию поликлиниками, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется за счет средств областного, местных бюджетов или средств обязательного медицинского страхования, к которым указанные лица были прикреплены в период работы, бесплатное оказание медицинской помощи в государственных или муниципальных медицинских организациях; 2) оплата в размере 50 процентов стоимости лекарств, приобретаемых по рецептам врачей; 3) бесплатные изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) в государственных или муниципальных медицинских организациях по месту регистрации, а также бесплатное обеспечение другими протезами и протезно-ортопедическими изделиями; 4) бесплатный проезд на территории Ростовской области независимо от места регистрации на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси), на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и внутрирайонных маршрутов; 5) бесплатный проезд на железнодорожном транспорте пригородного сообщения, на автомобильном транспорте пригородного межмуниципального и междугородного внутриобластного сообщений и оплата в размере 50 процентов стоимости проезда на водном транспорте пригородного сообщения; 6) преимущество при приеме в организации социального обслуживания, предоставляющие социальные услуги в стационарной форме, в полустационарной форме, внеочередное обслуживание организациями социального обслуживания, предоставляющими социальные услуги в форме социального обслуживания на дому.

Казимирова М.М. обратилась в Ростовский областной суд с административным исковым заявлением о признании приведенных законоположений недействующими в части отсутствия меры социальной поддержки тружеников тыла в виде права на бесплатное получение ими земельного участка для жилищного строительства.

В обоснование своего требования заявитель ссылалась на то, что в соответствии с частью 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. По мнению заявителя, оспариваемые законоположения противоречат положениям Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" и Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку не предусматривают меру социальной поддержки тружеников тыла в виде права на бесплатное получение ими земельного участка для жилищного строительства.

Решением Ростовского областного суда от 9 апреля 2018 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Казимирова М.М. просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Против удовлетворения апелляционной жалобы Законодательным Собранием Ростовской области, правительством Ростовской области и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.

В соответствии с пунктами "в" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

По смыслу приведенных конституционных положений в их взаимосвязи, социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию в целом, так и на каждый из субъектов Российской Федерации. Соответственно, органы государственной власти обоих территориальных уровней призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности, в том числе, в отношении лиц, обладающих трудовыми заслугами перед обществом и государством.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов субъектов Российской Федерации. Такие законы не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

На основании положений статьи 20 Федерального закона "О ветеранах", действовавших в первоначальной редакции, лицам, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденным орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, предоставлялись права и льготы, в том числе, бесплатное получение земельных участков в размерах, определяемых законодательством, для жилищного строительства.

Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ статья 20 Федерального закона "О ветеранах" изложена в новой редакции, согласно которой меры социальной поддержки лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Также указанным федеральным законом в новой редакции изложена статьи 10 Федерального закона "О ветеранах", согласно пункту 2 которой меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии со статьями 20 и 22 настоящего федерального закона, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в соответствии со статьей 20 Федерального закона "О ветеранах" в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ определение объема мер социальной поддержки лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, при этом бесплатное получение земельного участка для жилищного строительства названными лицами исключено из гарантированного на федеральном уровне перечня мер социальной поддержки, предусмотренного в прежней редакции статьи 20 Федерального закона "О ветеранах".

Федеральным законом от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" были перераспределены полномочия по осуществлению ряда государственных функций между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, среди прочего, решение вопросов социальной поддержки лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов.

Положениями преамбулы Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ закреплено, что данный принимается в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также с учетом закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами вопросов местного значения.

В указанном федеральном законе решаются также задачи обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, обеспечения экономической безопасности государства и приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой.

Как следует из преамбулы Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, данным федеральным законом был изменен принцип установления системы мер социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями, в том числе изменен и принцип определения и предоставления системы мер социальной поддержки лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов.

Таким образом, федеральный законодатель перешел к новой системе правового регулирования по вопросам социальной поддержки лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, на основе принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом никаких конкретных норм о предоставлении либо об исключении тех или иных видов льгот, либо о видах и размерах денежных компенсаций Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ не содержит.

Системный анализ приведенных выше правовых норм указывает на то, что в данном случае законодатель Ростовской области в рамках предоставленных ему федеральным законодательством полномочий урегулировал вопросы о мерах социальной поддержки, финансируемых исключительно из областного бюджета, что направлено на уточнение адресности мер социальной поддержки, предоставляемых за счет средств областного бюджета.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что переход законодателя Ростовской области к новой системе правового регулирования по вопросам социальной поддержки лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, в том числе в оспариваемой административным истцом части, нельзя признать противоречащим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Следует отметить, что исходя из положений статьи 1 оспариваемого областного закона, мера социальной поддержки в виде права на бесплатное получение земельного участка для названных лиц ни в действующей редакции закона, не в прежних редакциях закона предусмотрена не была.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласилась с выводами суда первой инстанции о том, что доводы административного истца, в том числе о противоречии оспариваемых законоположений положениям статьи 153 Федерального закона от 22 апреля 2004 года N 122-ФЗ, основаны на неверном истолковании норм материального права. При рассмотрении и разрешении административного дела суд пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые законоположения, не предусматривающие права на бесплатное получение земельного участка для жилищного строительства, прав административного истца на меры социальной поддержки не нарушают.

Таким образом, обжалуемое решение Ростовского областного суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены данного решения суда по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе Казимировой М.М., не имеется, поскольку указанные доводы основаны на неверном истолковании норм материального права, повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ростовского областного суда от 9 апреля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Казимировой М.М. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.