Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 июля 2018 г. N 44-АПГ18-6 Суд отменил решение суда первой инстанции и отказал в признании не действующим в части пункта 3.2 приложения 3 к приказу Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края от 8 декабря 2015 года N СЭД-27-01-10-1030 "О включении выявленного объекта культурного наследия "проспект им. Ленина" в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 июля 2018 г. N 44-АПГ18-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Пермкрайинформцентр" о признании не действующим в части пункта 3.2 приложения 3 к приказу Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края от 8 декабря 2015 года N СЭД-27-01-10-1030 "О включении выявленного объекта культурного наследия "проспект им. Ленина" в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" по апелляционным жалобам общества с ограниченной ответственностью "Пермкрайинформцентр" и Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края на решение Пермского краевого суда от 16 февраля 2018 года с учетом дополнительного решения Пермского краевого суда от 19 марта 2018 года, которыми удовлетворено административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Пермкрайинформцентр".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Пермкрайинформцентр" Оксюты Д.А., поддержавшего доводы своей апелляционной жалобы и возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения, установила:

Приказом Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края от 8 декабря 2015 года N СЭД-27-01-10-1030 в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации включен выявленный объект культурного наследия - достопримечательное место "Проспект им. Ленина", расположенный по адресу: Пермский край, г. Пермь, Дзержинский район, в качестве объекта культурного наследия регионального значения. Данный приказ опубликован в официальном печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" от 14 декабря 2015 года N 49.

В приложении 3 к названному приказу установлены требования к осуществлению деятельности в границах территории указанного объекта культурного наследия и к градостроительному регламенту в границах его территории.

Пунктом 3.2 приложения 3 к указанному приказу предусмотрено, что в границах достопримечательного места запрещается в том числе размещение нестационарных торговых объектов.

Общество с ограниченной ответственностью "Пермкрайинформцентр" (далее - ООО "Пермкрайинформцентр", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим в части фразы "размещение нестационарных торговых объектов" пункта 3.2 приложения 3 к приказу Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края от 8 декабря 2015 года N СЭД-27-01-10-1030.

В обоснование заявленных требований Общество сослалось на то, что по роду своей предпринимательской деятельности занимается распространением печатных средств массовой информации путем их розничной продажи через нестационарные торговые объекты - газетные киоски, расположенные в том числе в границах территории объекта культурного наследия регионального значения - достопримечательного места "Проспект имени Ленина" г. Перми.

Общество указало, что предусмотренное Конституцией Российской Федерации право распространять информацию любым законным способом может быть ограничено только федеральным законом. Однако в настоящее время в федеральных законах не содержится норм, запрещающих или ограничивающих деятельность по распространению средств массовой информации через нестационарные торговые объекты.

В Федеральном законе от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ) также не содержится запретов на размещение нестационарных торговых объектов в границах территории объекта культурного наследия. Напротив, подпункт 3 пункта 1 статьи 5.1 названного Федерального закона устанавливает правило, согласно которому в границах территории объекта культурного наследия нельзя запрещать ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяющей обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях. Тогда как оспариваемый нормативный правовой акт запрещает размещение в границах объекта культурного наследия любых нестационарных торговых объектов независимо от того, противоречит ли такое размещение требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяет ли обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях.

Кроме того, Общество полагало, что оспариваемое предписание противоречит части 1 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", поскольку при безусловном запрете на размещение любых нестационарных торговых объектов в границах территории объектов культурного значения не будет соблюден предусмотренный федеральным законодательством норматив минимальной обеспеченности населения торговыми павильонами и киосками по продаже печатной продукции.

Административный истец сослался и на нарушение порядка принятия оспариваемого им в части нормативного правового акта, предусмотренного статьями 17, 18 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, а также указал, что при оформлении акта государственной историко-культурной экспертизы не были выполнены требования, предусмотренные пунктами 16, 17, 19, 20 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569.

Решением Пермского краевого суда от 16 февраля 2018 года признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 3.2 приложения 3 к приказу Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края от 8 декабря 2015 года N СЭД-27-01-10-1030 в части фразы "размещение нестационарных торговых объектов" в той мере, в которой указанный запрет распространяется на киоск по распространению печатной продукции, расположенный по адресу: г. Пермь, ул. Петропавловская, 60, принадлежащий обществу с ограниченной ответственностью "Пермкрайинформцентр".

Дополнительным решением Пермского краевого суда от 19 марта 2018 года с Министерства культуры Пермского края в пользу ООО "Пермкрайинформцентр" взысканы судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 4500 рублей и отказано в удовлетворении заявления Общества о принятии дополнительного решения суда с указанием полностью или в части удовлетворены исковые требования.

Определением Пермского краевого суда от 19 марта 2018 года отказано в удовлетворении заявления Общества о разъяснении решения Пермского краевого суда от 16 февраля 2018 года.

Представители Министерства культуры Пермского края, Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения административного дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 названного Кодекса Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции подлежащим изменению по следующим основаниям.

Регулирование вопросов охраны памятников истории и культуры отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что предусмотрено пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации.

В силу подпункта 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, а также вопросы государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального и местного значения.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ.

Судом установлено, что отношения в области охраны памятников истории и культуры в Пермском крае регламентированы Законом Пермского края от 7 июля 2009 года N 451-ПК "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Пермского края" (далее - Закон Пермского края от 7 июля 2009 года N 451-ПК).

Согласно статье 10 данного Закона Пермского края от 7 июля 2009 года N 451-ПК государственный учет объектов культурного наследия и выявленных объектов культурного наследия включает в себя работы по подготовке документов на объекты, представляющие собой историко-культурную ценность, рекомендуемые для включения в реестр и представления их на рассмотрение государственной историко-культурной экспертизе, формированию по результатам государственной историко-культурной экспертизы перечня выявленных объектов культурного наследия. Указанные работы осуществляются государственным органом по охране объектов культурного наследия Пермского края в соответствии с требованиями законодательства.

С учетом содержания пунктов 1.1.1, 1.1.2 Положения о Министерстве культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 13 декабря 2007 года N 331-п (в редакции от 5 декабря 2014 года) таким органом на территории Пермского края на момент издания оспариваемого нормативного правового акта являлось Министерство культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края.

Суд пришел к выводу о том, что в рамках осуществления названных полномочий Министерством культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края 22 ноября 2013 года был издан Приказ N СЭД-27-01-12-372/1 "Об утверждении границ территории, предмета охраны, градостроительных регламентов и режимов использования территории выявленного объекта культурного наследия "Проспект им. Ленина".

Основанием для выявления названного объекта культурного наследия послужил в том числе акт государственной историко-культурной экспертизы от 25 октября 2013 года.

В соответствии с положениями Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ в редакции, действовавшей до 22 января 2015 года, включение объекта культурного наследия в реестр было обусловлено поступлением от соответствующего органа охраны объектов культурного наследия (Министерство) на рассмотрение органу государственной власти субъекта Российской Федерации (Правительство Пермского края) пакета документов, предусмотренного статьей 17 указанного Федерального закона.

Между тем, как установил суд, после издания приказа от 22 ноября 2013 года (о выявлении объекта культурного наследия) Министерством не приняты меры по предоставлению пакета документов для рассмотрения Правительством Пермского края при включении объекта культурного наследия в реестр.

С 22 января 2015 года начала действовать новая редакция Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, в соответствии с которой был изменен прежний порядок принятия решения о включении объекта культурного наследия в реестр таких объектов.

При этом пунктом 1 статьи 17 Федерального закона от 22 октября 2014 года N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено, что объекты, являющиеся на день вступления в силу названного Федерального закона (22 января 2015 года) выявленными объектами культурного наследия, отнесены к выявленным объектам культурного наследия, включенным в перечень выявленных объектов культурного наследия.

Согласно пунктам 1 и 3 статьи 18 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ (в редакции, действовавшей с 22 января 2015 года) после принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия региональный орган охраны объектов культурного наследия обеспечивает проведение государственной историко-культурной экспертизы. Региональный орган охраны объектов культурного наследия на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы, в котором определяется историко-культурная ценность объекта и предлагается отнести такой объект к объектам культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения, в срок не позднее тридцати рабочих дней со дня получения указанного заключения принимает решение о включении объекта в реестр в качестве объекта культурного наследия регионального либо об отказе во включении объекта в реестр.

В порядке реализации указанных полномочий 8 декабря 2015 года Министерством культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края принят оспариваемый в части приказ "О включении выявленного объекта культурного наследия "проспект им. Ленина" в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации".

Разрешая заявленные требования, суд пришел к выводу о том, что оспариваемый приказ принят Министерством культуры молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края в пределах полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ.

Разрешая вопрос о порядке включения объекта культурного наследия в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, суд пришел к выводу о том, что установленный Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ порядок не нарушен. Суд указал, что составление акта государственной историко-культурной экспертизы до издания приказа Министерства о выявлении объекта культурного наследия от 22 ноября 2013 года не может свидетельствовать о допущенных процедурных нарушениях, поскольку названный акт подготовлен в порядке, предусмотренном статьей 10 Закона Пермского края от 7 июля 2009 года N 451-ПК, и указанные обстоятельства не противоречат требованиям Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ (в редакции, действовавшей до 22 января 2015 года).

Также необоснованными признаны судом и доводы о противоречии оспариваемого предписания части 1 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" со ссылкой на то обстоятельство, что на день рассмотрения административных исковых требований нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов в Пермском крае не установлены.

В то же время суд счел заслуживающими внимания доводы административного истца о несоответствии оспариваемого положения приказа Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края от 8 декабря 2015 года требованиям подпункта 3 пункта 1 статьи 5.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, согласно которому на территории достопримечательного места разрешается ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяющей обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях.

Сославшись на непредставление административным ответчиком доказательств, подтверждающих, что размещение любых нестационарных торговых объектов на всей территории достопримечательного места "проспект им. Ленина" не будет соответствовать принципу обеспечения его сохранности либо повлияет на невозможность обеспечения его функционирования, суд пришел к выводу об обоснованности заявленных требований о признании не действующим в части фразы "размещение нестационарных торговых объектов" пункта 3.2 приложения 3 к приказу Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края от 8 декабря 2015 года N СЭД-27-01-10-1030.

При этом суд первой инстанции правильно указал о несоответствии оспариваемых положений приказа Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края от 8 декабря 2015 года требованиям подпункта 3 пункта 1 статьи 5.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ.

Содержание указанной правовой нормы прямо свидетельствует о введении на федеральном уровне такого правового режима использования достопримечательного места, при котором разрешается ведение хозяйственной деятельности на его территории, однако если это не противоречит требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяет обеспечить функционирование объекта культурного наследия.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что введение уполномоченными органами субъекта Российской Федерации запретов, ограничений хозяйственной деятельности в рамках использования территории достопримечательного места должно быть мотивировано и свидетельствовать о нарушении принципа обеспечения сохранности объекта культурного наследия с указанием на невозможность обеспечения функционирования объекта культурного наследия.

Поскольку такого обоснования не было приведено в оспариваемом нормативном правовом акте, имелись основания для признания не действующим пункта 3.2 приложения 3 к приказу Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края в части запрета на размещение нестационарных торговых объектов.

Однако суд первой инстанции необоснованно ограничил признание недействующим указанного пункта нормативного правового акта признанием недействующим запрета на размещение нестационарных торговых объектов лишь в той мере, в которой данный запрет распространяется на киоск по распространению печатной продукции, расположенный по адресу: г. Пермь, ул. Петропавловская, 60, принадлежащий ООО "Пермкрайинформцентр", сославшись на то обстоятельство, что в ходе судебного разбирательства установлено нарушение прав административного истца лишь в части размещения указанного киоска печатной продукции, что соответствует объему его нарушенных прав и законных интересов на дату обращения в суд, в связи с чем указание в резолютивной части решения суда на киоск печатной продукции не свидетельствует о частичном удовлетворении заявленных требований. Также суд указал, что административный истец не наделен правом оспаривания нормативных правовых актов в интересах неопределенного круга лиц.

Однако с выводом суда в этой части Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласиться не может, поскольку он не соответствуют требованиям, предъявляемым действующим законодательством к рассмотрению споров о признании недействующими нормативных правовых актов.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции о необходимости признания не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункта 3.2 приложения 3 к приказу Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края от 8 декабря 2015 года N СЭД-27-01-10-1030, Судебная коллегия полагает необходимым исключить из резолютивной части судебного акта указание на то, что признание недействующим указанного пункта распространяется лишь на размещение киоска по распространению печатной продукции, расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Петропавловская, 60, принадлежащего ООО "Пермкрайинформцентр", поскольку в соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В данном случае судом установлено, что права административного истца нарушены, в связи с чем имеются основания для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим. При этом следует отметить, что судом рассматривались требования о признании недействующим нормативного правового акта и не решался вопрос о восстановлении нарушенных прав административного истца путем размещения принадлежащего ему торгового киоска по указанному адресу, и поскольку было установлено нарушение законодательства при его принятии, то есть несоответствие федеральному законодательству, то у суда имелись основания для признания недействующей всей оспариваемой части нормативного правового акта.

В остальной части решение суда первой инстанции является законным и обоснованным и не подлежащим отмене, как постановленное с соблюдением требований действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и с учетом всех обстоятельств дела, имеющих правовое значение для рассмотрения настоящего спора по существу.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 16 февраля 2018 года с учетом дополнительного решения Пермского краевого суда от 19 марта 2018 года изменить, исключив из резолютивной части решения суда указание на признание недействующим пункта 3.2 приложения 3 к приказу Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края от 8 декабря 2015 года N СЭД-27-01-10-1030 лишь в той мере, в которой запрет на размещение нестационарных торговых объектов распространяется на киоск по распространению печатной продукции, расположенный по адресу: г. Пермь, ул. Петропавловская, 60, принадлежащий обществу с ограниченной ответственностью "Пермкрайинформцентр".

В остальной части судебные акты оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.