Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 августа 2018 г. N 72-АПГ18-11 Решение суда об удовлетворении иска о признании недействующими пунктов 1, 5, приложения N 1 к приказу Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 25 июля 2017 г. N 94-НПА "Об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую АО "Тепловодоканал" потребителям на территории муниципального района "Каларский район", на 2017-2018 годы" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 августа 2018 г. N 72-АПГ18-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Меркулова В.П., Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" о признании недействующими пунктов 1, 5, приложения N 1 к приказу Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 25 июля 2017 г. N 94-НПА "Об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую АО "Тепловодоканал" потребителям на территории муниципального района "Каларский район", на 2017-2018 годы" в части установления тарифов для потребителей в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения по апелляционным жалобам Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края, акционерного общества "Тепловодоканал" на решение Забайкальского краевого суда от 13 марта 2018 г., которым административное исковое заявление частично удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., представителя административного истца - Ефремовой Е.Н., представителя административного ответчика Поповой М.В., представителя АО "Тепловодоканал" Стромилова И.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" обратилось в Забайкальский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 1, 5, приложения N 1 к приказу Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 25 июля 2017 г. N 94-НПА "Об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую АО "Тепловодоканал" потребителям на территории муниципального района "Каларский район", на 2017-2018 годы" в части установления тарифов для потребителей в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения.

Решением Забайкальского краевого суда от 13 марта 2018 г., которым административное исковое заявление частично удовлетворено, приложение N 1 к оспариваемому приказу в части установления тарифов для потребителей в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения на период с 1 июля по 31 декабря 2017 г. - признано не действующим со дня принятия.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Служба по тарифам и акционерное общество "Тепловодоканал" обратились в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционными жалобами, в которых просят указанный судебный акт отменить.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Государственное регулирование тарифов на тепловую энергию осуществляется в том числе Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым в том числе утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования, Основы), Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования тарифов), Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. N 760-э.

В соответствии со статьями 3 и 7 Закона о теплоснабжении регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения осуществляется в соответствии с принципами соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей, обеспечения доступности тепловой энергии (мощности) для потребителей, обеспечения экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, тепло-сетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя.

Согласно пункту 22 Основ ценообразования тарифы в сфере теплоснабжения рассчитываются на основании необходимой валовой выручки регулируемой организации, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования, определенного в соответствии со схемой теплоснабжения, а в случае отсутствия такой схемы теплоснабжения - на основании программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования. При отсутствии схемы теплоснабжения либо программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования или при отсутствии в указанных документах информации об объемах полезного отпуска тепловой энергии расчетный объем полезного отпуска тепловой энергии определяется органом регулирования в соответствии с методическими указаниями и с учетом фактического полезного отпуска тепловой энергии за последний отчетный год и динамики полезного отпуска тепловой энергии за последние 3 года. Расчет цен (тарифов) осуществляется органом регулирования в соответствии с Методическими указаниями.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона о теплоснабжении одним из методов регулирования тарифов является метод индексации установленных тарифов.

Особенности расчета тарифов с применением данного метода установлены пунктами 71-75 Основ ценообразования и главой V Методических указаний.

Из материалов дела следует, что ОАО "РЖД" в лице Северобайкальской дистанции гражданских сооружений - структурного подразделения Восточно-Сибирской железной дороги - филиала ОАО "РЖД" (абонент; далее - ОАО "РЖД") и ООО "ПлатежСервис" заключен договор теплоснабжения в горячей воде от 1 сентября 2016 г. N 88, согласно которому энергоснабжающая организация обязуется поставлять тепловую энергию в горячей воде с подключенной нагрузкой в объемах, указанных в приложениях к договору, а абонент обязуется своевременно ее оплачивать. В случаях установления приборов учета в эксплуатацию определение объема энергии осуществляется с использованием приборов учета (узлов учета) тепловой энергии.

По данному договору ОАО "РЖД" приобретает тепловую энергию в горячей воде для обеспечения административных и производственных зданий, расположенных на территории станций Икабья, Куанда и Новая Чара Каларского района Забайкальского края.

Сторонами договора согласовано, что ООО "ПлатежСервис" действует на основании агентского договора от 30 июня 2010 г. N 12/10, заключенного с АО "Тепловодоканал", непосредственно осуществляющим выработку и подачу тепловой энергии.

Согласно пунктам 5.1, 5.2 договора расчеты за тепловую энергию между абонентом и энергоснабжающей организацией производятся на основании сведений о потребленной абонентом тепловой энергии за расчетный период по действующим на момент потребления тарифам. С даты установления тарифов уполномоченным государственным органом данные тарифы становятся обязательными как для энергоснабжающей организации, так и для абонента.

Оспариваемым нормативным правовым актом установлены тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую АО "Тепловодоканал" потребителям, в том числе ОАО "РЖД", на территории муниципального района "Каларский район", на 2017-2018 годы с календарной разбивкой согласно приложению N 1 к приказу (пункт 1 приказа). С учетом решения Федеральной антимонопольной службы от 28 июня 2017 г. N 833/17 приказ распространяется на правоотношения с 1 августа 2017 г. (пункт 5 приказа).

По мнению административного истца, тарифы являются завышенными, в связи с чем приобретение тепловой энергии ущемляет экономические интересы организации и влечет ее необоснованные расходы.

Удовлетворяя административное исковое заявление в части признания недействующим приложения 1 к приказу, суд первой инстанции сделал вывод о необоснованности включения Службой по тарифам в необходимую валовую выручку на 2017 год недополученных в предыдущих периодах регулирования доходов (межтарифной разницы) в размере 32 190 488 руб., о нарушении порядка расчета расходов на приобретение топлива (угля) и неисполнении предписания Федеральной антимонопольной службы об установлении тарифов в соответствии с пунктом 25 Основ ценообразования.

Суд апелляционной инстанции не соглашается с выводами суда первой инстанции относительно неправильного расчета административным ответчиком плановых расходов на уголь.

В соответствии с пунктами 34, 35 Основ ценообразования расходы регулируемой организации на топливо определяются как сумма произведений следующих величин по каждому источнику тепловой энергии:

1) удельный расход топлива на производство 1 Гкал тепловой энергии;

2) плановая (расчетная) цена на топливо с учетом затрат на его доставку и хранение;

3) расчетный объем отпуска тепловой энергии, поставляемой с коллекторов источника тепловой энергии.

Удельный расход топлива на производство 1 Гкал тепловой энергии определяется в соответствии с нормативами удельного расхода условного топлива.

Суд первой инстанции исходил из того, что удельный расход топлива в размере 0,238 т у.т./Гкал был утвержден Службой по тарифам приложением N 2 к оспариваемому приказу и в этой части не обжаловался, поэтому расчет объема необходимого твердого топлива в отношении трех котельных (п. Икабья, п. Куанда и п. Новая Чара) надлежало считать одинаково исходя из данного показателя.

Вместе с тем из материалов дела, в том числе экспертного заключения Службы по тарифам, письменных пояснений и расчетов, следует, что административный ответчик определил необходимое количество угля на отопительный сезон исходя из различного КПД котлов для каждой котельной, руководствуясь представленными в составе обосновывающих документов экспертными заключениями ООО "УНЦ ТЭС" по результатам испытаний этих котельных. В частности, в данных заключениях отражены эффективность работы котлов, значения их КПД.

В отношении котельных, расположенных в п. Икабья и п. Куанда, Служба по тарифам использовала величину удельного расхода топлива, равную 0,2597 т у.т./Гкал, в то время как для котельной, расположенной в п. Новая Чара, в расчет принят удельный расход топлива в размере 0,238 т у.т./Гкал.

Согласно пункту 8 Порядка определения нормативов удельного расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии, утвержденного приказом Минэнерго России от 30 декабря 2008 г. N 323, выбор состава работающего оборудования и распределение электрических и тепловых нагрузок между отдельными агрегатами электростанций и котельных базируются на принципах обеспечения надежного энергоснабжения потребителей и минимизации топливных затрат на отпуск энергии.

По мнению суда апелляционной инстанции, индивидуализация технических характеристик теплового оборудования позволила административному ответчику наиболее оптимально определить количество энергетического ресурса, принимая во внимание обратно пропорциональную зависимость между КПД и необходимыми расходами угля.

При этом одновременно в целях соблюдения баланса интересов производителей и потребителей услуги теплоснабжения при определении средневзвешенного КПД котельной органом регулирования также учитывалось выполнение рекомендованных беззатратных и малозатратных мероприятий, что позволило повысить значение коэффициента.

Служба по тарифам пояснила, что указание в оспариваемом приказе только одной величины удельного расхода топлива является технической ошибкой. Поскольку представленные в материалы дела документы подтверждают фактические расчеты органа регулирования, Судебная коллегия считает определение расходов на топливо согласно оспариваемому приказу экономически обоснованным.

Учет в составе необходимой валовой выручки АО "Тепловодоканал" выпадающих доходов регулируемой организации, представляющих собой разницу между экономически обоснованным тарифом, отражающим реальные затраты теплоснабжающей организации, и льготным тарифом, утвержденным для потребителей, - правомерно признано судом первой инстанции необоснованным.

Из экспертного заключения административного ответчика следует, что возникшая межтарифная разница связана с ограничением уровней тарифов в 2015 году и ранее.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, отраженной в постановлении от 29 марта 2011 г. N 2-П, введение предельных уровней тарифов направлено на противодействие монополизации и недобросовестной конкуренции, выступает государственной гарантией доступности теплоэнергетических ресурсов для потребителей, прежде всего для населения, препятствует экономически не обоснованному росту тарифов на тепловую энергию, предполагает возможность установления льготных тарифов и тем самым призвано не допустить резкого ухудшения социального положения граждан.

Вместе с тем применение указанных мер в рамках тарифного регулирования предполагает возникновение разницы между утвержденным тарифом для потребителей и экономически обоснованным тарифом и предопределяет необходимость возмещения в таких случаях теплоснабжающей организации понесенных ею экономических потерь.

Порядок установления льготных тарифов определен частью 14 статьи 10 Закона о теплоснабжении и пунктом 52 Правил регулирования тарифов и предусматривает компенсацию субъектом Российской Федерации потерь ресурсоснабжающей организации, понесенных в результате установления тарифа на уровне, ниже экономически обоснованного, но при условии наличия соответствующего закона субъекта Российской Федерации, которым устанавливаются лица, имеющие право на льготы, основания для предоставления льгот и порядок компенсации выпадающих доходов теплоснабжающих организаций.

Возмещение недополученных доходов ресурсоснабжающим организациям, вызванных межтарифной разницей, за 2014-2015 гг. предусматривалось Порядком предоставления в 2015 году из бюджета Забайкальского края субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, утвержденным постановлением Правительства Забайкальского края от 22 января 2015 г. N 8.

Таким образом, у регулируемой организации имелась возможность обратиться с соответствующим заявлением о предоставлении субсидии из бюджета Забайкальского края. Кроме того, судом первой инстанции установлено, что часть недополученных доходов за предыдущие периоды регулирования была возвращена АО "Тепловодоканал" в 2015 году из бюджета субъекта Российской Федерации в размере 14 711 303 руб.

Доказательств принятия уполномоченным органом Забайкальского края решения об отказе в предоставлении субсидии в испрашиваемом размере, в том числе по мотиву отсутствия бюджетных ассигнований, в материалы дела не представлено.

Действие в настоящее время порядка предоставления субсидий из бюджета Забайкальского края в 2016-2018 гг., как указал суд первой инстанции, не лишает регулируемую организацию возможности обратиться к субъекту Российской Федерации с требованием о взыскании недополученных доходов в остальной части в порядке искового производства.

При таких обстоятельствах основания для возложения на потребителей тепловой энергии обязанности возместить предприятию ту выручку прошлых лет, недополучение которой вызвано именно недопущением резкого роста тарифов, ухудшения социального положения граждан, отсутствуют.

Экономической обоснованности других производственных расходов суд первой инстанции дал надлежащую оценку согласно доводам административного истца. Оснований для назначения судебной экспертизы не имеется.

В соответствии с пунктом 25 Основ ценообразования тарифы на тепловую энергию, дифференцированные органом регулирования, должны обеспечивать получение в расчетный период регулирования регулируемыми организациями необходимой валовой выручки. При этом не допускается установление тарифов ниже экономически обоснованного уровня для одних категорий потребителей за счет установления тарифов выше экономически обоснованного уровня для других категорий потребителей.

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 30 мая 2017 г. N 720/17 отменен ранее принятый приказ Службы по тарифам от 30 ноября 2015 г. N 549 об установлении тарифов на тепловую энергию для АО "Тепловодоканал" на 2016-2018 годы, поскольку орган регулирования определил тарифы для категории групп "Население" (1507,29 руб./Гкал и 1 584,16 руб./Гкал по каждому полугодию соответственно) ниже экономически обоснованного уровня за счет установления тарифов выше экономически обоснованного уровня для категории потребителей "Бюджетные и прочие потребители" (7307,52 руб./Гкал и 7 745,97 руб./Гкал), что противоречит пункту 25 Основ ценообразования. Службе по тарифам было предписано установить тарифы на тепловую энергию для АО "Тепловодоканал" с учетом требований законодательства в сфере теплоснабжения и ввести их в действие с 1 августа 2017 г.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату и номер названного приказа Федеральной антимонопольной службы следует читать как "от 28 июня 2017 г. N 833/17"

По мнению суда первой инстанции, при принятии оспариваемого нормативного правового акта Служба по тарифам не исполнила в полном объеме предписание Федеральной антимонопольной службы, поскольку во втором полугодии 2017 года величина тарифа для потребителей, в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения, равная тарифу первого полугодия этого года (7 307,52 руб./Гкал), - по-прежнему превышает экономически обоснованный тариф (3 686,47 руб./Гкал). При этом тариф для населения (1 596,22 руб./Гкал) снова установлен ниже экономически обоснованного размера.

Вместе с тем проведение тарифной политики, предусматривающей ликвидацию перекрестного субсидирования между группами потребителей регулируемых услуг, не является единовременным процессом, что отражено в действующих нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации. Меры по поэтапному сближению тарифов по категориям потребителей принимаются совместно органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

Как пояснил административный ответчик, Губернатором Забайкальского края и руководителем Федеральной антимонопольной службы в 2017 году принято решение о поэтапной ликвидации перекрестного субсидирования на территории Забайкальского края и снижении дополнительной нагрузки на бюджетных и прочих потребителей - тарифы для этой группы потребителей должны расти более медленными темпами, чем для населения.

С целью исполнения достигнутых соглашений тарифы (в том числе и для АО "Тепловодоканал") во втором полугодии 2017 года утверждены с ростом 0% по отношению ко второму полугодию 2016 года.

На основании изложенного механизм перекрестного субсидирования, примененный Службой по тарифам, в данный период является допустимым.

Распространение действия оспариваемого приказа на правоотношения, возникшие с 1 августа 2017 года, обусловлено исполнением требований Федеральной антимонопольной службы как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги).

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении требований о признании недействующим пункта 5 оспариваемого приказа.

Согласно статье 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части либо об отказе в удовлетворении заявленных требований.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов, которыми установлены тарифы, следует учитывать, что неправильный расчет одного вида затрат полностью изменяет величину необходимой валовой выручки.

С учетом того, что выпадающие доходы неправомерно учтены в расчете тарифов, необходимая валовая выручка в данной части подлежит пересчету.

Руководствуясь статьями 309,311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Забайкальского краевого суда от 13 марта 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края, акционерного общества "Тепловодоканал" - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Меркулов В.П.

Нефедов О.Н.