Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 августа 2018 г. N 4-АПГ18-12 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции о признании недействующим Закона Московской области от 24 мая 2017 г. N 77/2017-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Наро-Фоминского муниципального района"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 августа 2018 г. N 4-АПГ18-12

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Гумашвили Г.Л., Казаковой Н.И., Королевой Н.В., Левкиной Е.Ю. на решение Московского областного суда от 17 апреля 2018 года об отказе Гумашвили Г.Л., Казаковой Н.И., Королевой Н.В., Левкиной Е.Ю. в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим Закона Московской области от 24 мая 2017 года N 77/2017-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Наро-Фоминского муниципального района".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения Гумашвили Г.Л., представителя Казаковой Н.И., Королевой Н.В., Левкиной Е.Ю. - Дорофеева С.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей Губернатора Московской области Перьминовой А.М. и Московской областной Думы Мерцаловой Т.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Московской областной Думы от 18 мая 2017 года N 7/23-П принят Закон Московской области N 77/2017-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Наро-Фоминского муниципального района". Данный закон 24 мая 2017 года подписан Губернатором Московской области и размещен 29 мая 2017 года на официальном интернет-портале Правительства Московской области (htt//www.mosreg.ru), а также опубликован в издании "Ежедневные новости. Подмосковье" N 98 от 1 июня 2017 года.

В соответствии со статьей 1 Закона Московской области от 24 мая 2017 года N 77/2017-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Наро-Фоминского муниципального района" объединены территории городского поселения Апрелевка, городского поселения Верея, городского поселения Калининец, городского поселения Наро-Фоминск, городского поселения Селятино, сельского поселения Атепцевское, сельского поселения Веселевское, сельского поселения Волченковское, сельского поселения Ташировское (далее - поселения) без изменения границ территории Наро-Фоминского муниципального района. В состав территории Наро-Фоминского муниципального района включены территории городов, рабочих поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Городское поселение, образованное путем указанного изменения состава территории Наро-Фоминского муниципального района, наделено статусом городского округа.

Названный Закон Московской области в статьях 2-4 содержит переходные положения, касающиеся формирования органов местного самоуправления вновь создаваемого городского округа, осуществления ими полномочий по решению вопросов местного значения, а также прекращения полномочий органов местного самоуправления поселений и муниципального района после вступления закона в силу.

Гумашвили Г.Л., Казакова Н.И., Королева Н.В., Левкина Е.Ю. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим названного нормативного правового акта, ссылаясь на противоречие части 1 статьи 2, абзацу второму части 1 статьи 6, пункту 5 части 1 статьи 11, статье 13, части 5 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 5.1 статьи 10 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

По мнению административных истцов, законом не предусмотрено объединение территорий муниципальных образований в качестве одного из видов их преобразования. Городской округ может быть образован только в случае выделения городского поселения из состава муниципального района с согласия населения. До принятия оспариваемого нормативного правового акта не выполнены необходимые процедуры в виде выдвижения соответствующей инициативы, проведения публичных слушаний и получения согласия населения, выраженного представительными органами поселений, по вопросу изменения статуса городского поселения. Отсутствуют перспективы развития объединенного городского поселения, в обязательном порядке подтвержденные его генеральным планом. Мнение населения не было учтено в решениях представительных органов объединяющихся поселений и муниципального района. Нарушены права граждан, постоянно проживающих на территории муниципального района, на участие в осуществлении местного самоуправления, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Решением Московского областного суда от 17 апреля 2018 года Гумашвили Г.Л., Казаковой Н.И., Королевой Н.В., Левкиной Е.Ю. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы просят решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального права, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение не подлежащим отмене.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органов государственной власти Московской области, принципов организации местного самоуправления не нарушает и не снижает уровень правовых гарантий граждан в области местного самоуправления, указав, в частности, в решении на то, что объединение территорий муниципальных образований является одновременно их преобразованием.

Выводы суда о законности оспариваемых административным истцом положений соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорное правоотношение.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (статья 131 Конституции Российской Федерации).

В силу Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных данным Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Преобразованием муниципальных образований является в том числе объединение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с названным выше федеральным законом. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений (статья 2, части 1, 2 и 3 статьи 13); структуру органов местного самоуправления составляет в том числе глава муниципального образования (часть 1 статьи 34); вопросы о преобразовании муниципального образования должны выноситься на публичные слушания (пункт 4 части 3 статьи 28).

Судом установлено, что объединение территорий городского поселения Апрелевка, городского поселения Верея, городского поселения Калининец, городского поселения Наро-Фоминск, городского поселения Селятино и сельских поселений Атепцевское, Веселевское, Волченковское, Ташировское осуществлено по инициативе Совета депутатов городского поселения Наро-Фоминск Наро-Фоминского муниципального района Московской области в целях оптимизации муниципального управления в Московской области и без изменения границ территории Наро-Фоминского муниципального района Московской области.

Данная инициатива надлежащим образом оформлена и доведена до сведения соответствующих советов депутатов.

В каждом объединяемом поселении были назначены и проведены публичные слушания.

С учетом результатов публичных слушаний решениями Советов депутатов муниципальных образований, выражающих мнение их населения, инициатива по объединению территорий поселений, входящих в состав территории Наро-Фоминского муниципального района, поддержана, в связи с чем решением Совета депутатов Наро-Фоминского муниципального района Московской области от 20 января 2017 года N 4/98 "О законодательной инициативе Совета депутатов Наро-Фоминского муниципального района" внесен на рассмотрение Московской областной Думы в порядке законодательной инициативы проект Закона Московской области "Об организации местного самоуправления на территории Наро-Фоминского муниципального района". Названный законопроект рассмотрен и принят на заседании Московской областной Думы 18 мая 2017 года.

Таким образом, вопреки утверждениям административных истцов приведенный порядок объединения городского поселения Апрелевка, городского поселения Верея, городского поселения Калининец, городского поселения Наро-Фоминск, городского поселения Селятино и сельских поселений Атепцевское, Веселевское, Волченковское, Ташировское, при котором имело место согласие населения поселений, выраженное представительным органом каждого из объединяемых поселений, не может быть признан не соответствующим требованиям Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут изменить правовую судьбу обжалуемого судебного постановления, так как все они судом первой инстанции проверялись, им дана надлежащая судебная оценка по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, что нашло обстоятельное и мотивированное отражение в судебном решении.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что оснований, влекущих безусловную отмену судебного решения, по делу не усматривается, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Московского областного суда от 17 апреля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Гумашвили Г.Л., Казаковой Н.И., Королевой Н.В., Левкиной Е.Ю. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Зинченко И.Н.

Судьи:

Калинина Л.А.

Горчакова Е.В.