Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 августа 2018 г. N 25-АПГ18-3 Решение суда об отказе в иске о признании недействующей статьи 11 Закона Астраханской области от 28 декабря 2015 г. N 114/2015-ОЗ "Об отдельных вопросах правового регулирования отношений по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Астраханской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 августа 2018 г. N 25-АПГ18-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Ращепкиной Елены Львовны на решение Астраханского областного суда от 9 апреля 2018 года, которым ей отказано в удовлетворении административного иска о признании не действующей статьи 11 Закона Астраханской области от 28 декабря 2015 года N 114/2015-ОЗ "Об отдельных вопросах правового регулирования отношений по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Астраханской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей Думы Астраханской области Моргуля Е.Г. и Киреевой В.В., губернатора Астраханской области Гурьяновой В.В. и Бакаева Т.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

24 декабря 2015 года Думой Астраханской области принят и подписан губернатором Астраханской области 28 декабря 2015 года Закон Астраханской области N 114/2015-ОЗ "Об отдельных вопросах правового регулирования отношений по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Астраханской области" (далее - Закон).

Первоначальный текст документа размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 29 декабря 2015 года и опубликован в издании "Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области" 31 декабря 2015 года N 51.

Статьей 11 Закона установлено, что на территории Астраханской области используются для осуществления регулярных перевозок по муниципальным маршрутам, межмуниципальным маршрутам, межрегиональным маршрутам регулярных перевозок транспортные средства не ниже экологического класса 3.

Ращепкина Е.Л. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими пункта 1 статьи 10 и статьи 11 Закона, ссылаясь на то, что зарегистрирована в качестве индивидуального предпринимателя, имеет лицензию на право осуществления деятельности по использованию автомобильного транспорта, оборудованного для перевозок более восьми человек, осуществляет перевозку пассажиров по регулярным муниципальным маршрутам г. Астрахани и межмуниципальным маршрутам Астраханской области.

По мнению административного истца, статья 11 Закона не соответствует статьям 17, 19, 23, 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", пункту 4.3.3.3 Государственного стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 51825-2001 "Услуги пассажирского автомобильного транспорта. Общие требования", статьям 4, 6, 16, 19, 20 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", пунктам 11 и 12 постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, положениям Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 018/2011 "О безопасности колесных транспортных средств", утвержденного решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 года N 877.

Определением Астраханского областного суда от 9 апреля 2018 года принят отказ административного истца от административного иска в части признания недействующим пункта 1 статьи 10 Закона, производство по административному делу в указанной части прекращено.

Решением Астраханского областного суда от 9 апреля 2018 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Ращепкина Е.Л. просит решение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Разрешая вопрос о законности оспариваемого положения Закона Астраханской области "Об отдельных вопросах правового регулирования отношений по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Астраханской области", суд не усмотрел в нем противоречий актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

В силу частей 1 и 2 статьи 2 Федерального закона от 13 июля 2015 годна N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации,

Пунктом 5 части 1 статьи 6 указанного Федерального закона закреплено, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти отказывает в установлении или изменении межрегионального маршрута регулярных перевозок в случае, если экологические характеристики транспортных средств, которые предлагается использовать для осуществления регулярных перевозок по данному маршруту, не соответствуют требованиям, установленным законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, в границах которого проходит данный маршрут.

Проанализировав приведённые положения, суд пришёл к правильному выводу о том, что ограничения экологических характеристик транспортных средств, предлагаемых к использованию для осуществления регулярных перевозок на территории Астраханской области, установлены на территории Астраханской области в рамках правового регулирования, полномочия на осуществление которого предоставлены субъектам Российской Федерации.

При этом суд учёл, что введенное на территории Астраханской области ограничение экологических характеристик транспортных средств, предлагаемых для осуществления перевозок на территории данного субъекта Российской Федерации, не устанавливает препятствий для осуществления предпринимательской деятельности, так как направлено на реализацию предусмотренных Федеральным законом "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" гарантий обеспечения регулярного транспортного сообщения соответствующего качества.

Судебная коллегия соглашается с приведенным выводом суда, исходя при этом также из следующего.

Транспортные средства при работе двигателя являются передвижными источниками выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

Правовые основы охраны атмосферного воздуха установлены Федеральным законом "Об охране атмосферного воздуха" от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ, статьей 2 которого предусмотрено, что законодательство Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха основывается на Конституции Российской Федерации, состоит из данного Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (пункт 1); законодательство субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха вправе предусматривать введение дополнительных экологических требований охраны атмосферного воздуха (пункт 2).

Согласно статье 12 названного Федерального закона в целях государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются нормативы таких выбросов: технические нормативы выбросов и предельно допустимые выбросы (пункт 1).

Нормативы выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и предельно допустимые нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух, временно согласованные выбросы, методы их определения и виды источников, для которых они устанавливаются, разрабатываются и утверждаются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации (пункт 7).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2005 года N 609 был утвержден Технический регламент "О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ", подлежащий применению в целях защиты населения и окружающей среды от воздействия выбросов автомобильной техникой вредных (загрязняющих) веществ (далее - Технический регламент).

Согласно пункту 3 Технического регламента "экологический класс" - классификационный код, характеризующий автомобильную технику и двигатель внутреннего сгорания в зависимости от уровня выбросов.

Положения указанного Технического регламента устанавливали экологическую классификацию (с 2 по 5 экологические классы) автомобильной техники и двигателей внутреннего сгорания в зависимости от уровня выбросов вредных (загрязняющих) веществ.

Пункт 10 Технического регламента запрещал выпуск в обращение автомобильной техники и двигателей внутреннего сгорания, имеющих экологический класс ниже действующего экологического класса, после даты вступления в силу требований следующего экологического класса.

При этом пунктом 14 Технического регламента предусматривалось поэтапное введение в действие технических нормативов выбросов в отношении автомобильной техники, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, и двигателей внутреннего сгорания в следующие сроки:

экологического класса 2 - с даты вступления в силу Технического регламента;

экологического класса 3 - с 1 января 2008 года;

экологического класса 4 - с 1 января 2010 года;

экологического класса 5 - с 1 января 2015 года.

Указанный Технический регламент прекратил действие в связи с изданием Постановления Правительства Российский Федерации от 10 февраля 2015 года N 109 "О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации".

С 1 января 2015 года вступил в силу Технический регламент Таможенного союза "О безопасности колесных транспортных средств" (ТР ТС 018/2011), утвержденный решением Комиссии Таможенного Союза от 9 декабря 2011 года N 877, положениями которого транспортные средства и их двигатели, в зависимости от уровня выброса ими загрязняющих веществ, делятся на экологические классы (2, 3, 4 и 5), под которыми понимаются классификационные коды, характеризующие конструкцию транспортного средства или двигателя внутреннего сгорания в зависимости от уровня выбросов, а также уровня требований к системам бортовой диагностики.

Таким образом, экологический класс транспортного средства определяется классификационным кодом, характеризующим конструкцию транспортного средства или двигателя внутреннего сгорания в зависимости от уровня выбросов в атмосферный воздух загрязняющих веществ, и относится к экологическим характеристикам транспортного средства.

В силу прямого предписания Федерального закона "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" сведения об экологических характеристиках транспортных средств, которые используются для перевозок по маршруту регулярных перевозок, указываются в заявлении об установлении межрегионального маршрута регулярных перевозок (статьи 5 и 6); свидетельстве об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок (статья 27), карте маршрута регулярных перевозок (статья 28) и подлежат внесению в реестры маршрутов регулярных перевозок (статья 26).

Приказами Минтранса России от 10 ноября 2015 года N 332 "Об утверждении формы бланка карты маршрута регулярных перевозок и порядка его заполнения" и от 10 ноября 2015 года N 331 "Об утверждении формы бланка свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и порядка его заполнения" установлено, что экологические характеристики транспортных средств, которые допускается использовать для перевозок по маршруту регулярных перевозок в соответствии с ограничениями, установленными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, по территориям которых проходит данный маршрут, указываются в карте маршрута и в свидетельстве соответственно.

Из приведенных норм следует, что Дума Астраханской области имела полномочия на принятие положений, направленных на улучшение экологических характеристик транспортных средств, используемых для перевозки пассажиров, и закрепление требования к экологическим характеристикам транспортных средств на маршрутах регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам не ниже 3 экологического класса, что не противоречит действующему федеральному законодательству.

Доводы апелляционной жалобы Ращепкиной Е.Л. о том, что Федеральным законом "О безопасности дорожного движения", Государственным стандартом Российской Федерации ГОСТ Р 51825-2001 "Услуги пассажирского автомобильного транспорта. Общие требования", Техническим регламентом таможенного союза ТР ТС 018/2011 "О безопасности колесных транспортных средств", иными актами федеральных органов власти не установлено требований к наличию у транспортных средств экологического класса не ниже Евро 3, как обязательного условия для осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок, отмену судебного акта не влекут, поскольку этот вопрос не является предметом регулирования названных актов.

Принятие мер по охране атмосферного воздуха в целях улучшения качества атмосферного воздуха и предотвращения его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, включая установление требований к экологическому классу транспортных средств используемых для осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок, подлежит регулированию на основании Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха".

В силу прямого указания пункта 2 статьи 17 данного Федерального закона указанные функции отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны осуществлять меры по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при эксплуатации транспортных и иных передвижных средств, в связи с чем, правомочны реализовывать их, предусматривать введение дополнительных экологических требований охраны атмосферного воздуха.

Кроме того, из положений пунктов 1 и 2 статьи 17 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" следует, что эксплуатация транспортных и иных передвижных средств, содержание вредных (загрязняющих) веществ в выбросах которых превышает установленные технические нормативы выбросов, запрещена.

Нормами пункта 2 статьи 30 названного Федерального закона закреплена обязанность лиц, имеющих передвижные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обеспечивать для таких средств и установок не превышение установленных технических нормативов выбросов. Она распространяется на юридических лиц при производстве и эксплуатации транспортных и иных передвижных средств и установок и на граждан при эксплуатации транспортных и иных передвижных средств и установок.

Из содержания ГОСТ Р 51825-2001, на который ссылается административный истец, следует, что при оказании услуг пассажирского автомобильного транспорта исполнитель должен обеспечить соблюдение установленных экологических норм и нормативов, включая выбросы загрязняющих веществ в атмосферу, в том числе от автотранспортных средств. Исполнитель услуги должен обеспечить документальное подтверждение соответствия деятельности, связанной с оказанием услуг, установленным экологическим требованиям (раздел 6).

С учетом изложенного, судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что введенное на территории Астраханской области ограничение экологических характеристик транспортных средств, предлагаемых для осуществления перевозок на территории Астраханской области, не устанавливает препятствий для осуществления предпринимательской деятельности, так как направлено на реализацию предусмотренных федеральным законом гарантий обеспечения регулярного транспортного сообщения соответствующего качества. Кроме того, данное правовое регулирование направлено на уменьшение выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на территории Астраханской области.

Установив, что оспариваемые положения областного Закона не противоречат положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушают, суд обоснованно отказал Ращепкиной Е.Л. в удовлетворении административного иска.

При этом Судебная коллегия принимает во внимание и Социальный стандарт транспортного обслуживания населения при осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденный распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации от 31 января 2017 года N НА-19-р, и действующий на момент рассмотрения настоящего дела судом апелляционной инстанции, которым к показателям качества транспортного обслуживания населения, которые могут применяться органами государственной власти при разработке нормативных правовых актов в сфере транспортного планирования, отнесена экологичность, в соответствии с которой все транспортные средства, используемые для осуществления перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок, относятся к экологическому классу Евро-4 и выше.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным. Оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Астраханского областного суда от 9 апреля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Ращепкиной Е.Л. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.