Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 сентября 2018 г. N 50-АПГ18-14 Решение суда об отказе в иске о признании не действующим в части решения Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. N 201 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 сентября 2018 г. N 50-АПГ18-14

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Абакумовой И.Д.,

судей Борисовой Л.В. и Нефедова О.Н.

при секретаре Гроховской В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Яковлевой Маргариты Николаевны о признании не действующим в части решения Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. N 201 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области"

по апелляционной жалобе представителя Яковлевой Маргариты Николаевны - Войзбун Кирилла Александровича на решение Омского областного суда от 5 июня 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агбашяна К.И., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

муниципальное образование город Омск наделено статусом городского округа (статья 4 Закона Омской области от 30 июля 2004 г. N 548-ОЗ "О границах и статусе муниципальных образований Омской области").

Решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. N 201 (далее также - Решение N 201) утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области (далее также - Правила землепользования и застройки).

Яковлева М.Н. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании Правил землепользования и застройки не действующими в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к территориальной зоне ИТ2 (зона городского наземного транспорта).

Требования мотивировала тем, что она является собственником указанного земельного участка и расположенного на нем жилого дома по адресу: г. ... Из полученного с целью реконструкции жилого дома градостроительного плана земельного участка ей стало известно, что участок попадает в территориальную зону ИТ2 (зона городского наземного транспорта).

Полагает, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки не соответствуют части 1 статьи 30, пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), так как не учитывают сложившуюся планировку территории и существующее землепользование.

Решением Омского областного суда от 5 июня 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе представитель Яковлевой М.Н. - Войзбун К.А. просит отменить решение суда и принять новое решение об удовлетворении административного иска. В обоснование ссылается на несоответствие выводов суда нормам материального права и обстоятельствам дела. Указывает, что установление территориальной зоны ИТ2 в границах земельного участка с кадастровым номером ... нарушает права административного истца как собственника этого участка, препятствует проведению реконструкции жилого дома. При этом земельный участок был сформирован и поставлен на кадастровый учет до принятия оспариваемого нормативного правого акта. Решения о резервировании либо об изъятии земельного участка не выносились.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Омским городским Советом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ).

Из взаимосвязанных положений части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ следует, что утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. При этом муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме (пункт 26 части 1 статьи 9, часть 1 статьи 10 Устава города Омска, принятого решением Омского городского Совета от 20 сентября 1995 г. N 92), официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ). Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, Яковлева М.Н. является собственником жилого дома общей площадью 67,6 кв.м и земельного участка с кадастровым номером ... (категория земель: земли населенных пунктов; для эксплуатации жилого дома), расположенных по адресу: г. ...

В соответствии с картой градостроительного зонирования территорий города Омска (приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки) спорный земельный участок с кадастровым номером ... полностью располагается в территориальной зоне городского наземного транспорта (ИТ2).

Как следует из статьи 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5-8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

Согласно пункту 2 части 3, подпункту "б" пункта 1, пункту 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ генеральный план должен содержать, в частности, карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа, на которой отображаются автомобильные дороги местного значения.

Из фрагмента карты (схемы) территориального планирования (N 11.2 Схема размещения объектов транспорта местного значения) Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденного решением Омского городского Совета от 25 июля 2007 г. N 43 (далее - Генеральный план), следует, что земельный участок с кадастровым номером ... отражен как магистраль районного значения (ул. ...

Согласно документации по планировке части территории муниципального образования городской округ город Омск Омской области, расположенной в границах: Ленинградский проспект - левый берег реки Иртыш - улица Граничная - улица Волгоградская - улица Верхнеднепровская в Кировском административном округе города Омска, утвержденной постановлением Администрации города Омска от 7 августа 2012 г. N 1035-п, указанная магистраль отражена на чертеже планировки территории как перспективная (от ул. 12 Декабря до ул. 22 Декабря).

Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что неотражение границ территориальной зоны городского наземного транспорта (ИТ2) на данной территории в Правилах землепользования и застройки означало бы несоответствие нормативного правового акта Генеральному плану и противоречило бы требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы о противоречии оспариваемого нормативного правового акта сложившейся планировке территории и существующему землепользованию, а также о невозможности реконструкции объекта капитального строительства не могут быть приняты во внимание. Генеральный план, как правильно отмечено судом первой инстанции, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования. Между тем градостроительное законодательство основывается на принципе обеспечения участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и предусматривает правовые средства по согласованию частных и публичных интересов на всех этапах ведения такой деятельности.

С учетом этого суд, проанализировав в системном единстве положения приведенного федерального законодательства, обоснованно пришел к выводу, что Правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером _ к зоне городского наземного транспорта (ИТ2) не противоречат действующему градостроительному законодательству и предполагают осуществление компенсационных мероприятий в отношении правообладателей земельного участка и объекта капитального строительства, предусмотренных гражданским и земельным законодательством.

Также следует согласиться с суждением суда со ссылкой на часть 8 статьи 36 ГрК РФ и часть 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации о том, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Омского областного суда от 5 июня 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Яковлевой Маргариты Николаевны - Войзбун Кирилла Александровича - без удовлетворения.

Председательствующий

Абакумова И.Д.

Судьи

Борисова Л.В.

Нефедов О.Н.