Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 сентября 2018 г. N 18-АПГ18-24 Суд отменил решение краевого суда и признал не действующими в части правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утв. решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п. 6

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 сентября 2018 г. N 18-АПГ18-24

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Абакумовой И.Д.,

судей Никифорова С.Б. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Тюпиной Елены Вольдемаровны о признании не действующим в части решения городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п. 6 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар"

по апелляционной жалобе представителя Тюпиной Елены Вольдемаровны - Гаврика Павла Викторовича на решение Краснодарского краевого суда от 7 мая 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Тюпиной Е.В. - Драй А.М., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

муниципальное образование город Краснодар наделено статусом городского округа (статья 2 Закона Краснодарского края от 10 марта 2004 г. N 670-КЗ "Об установлении границ муниципального образования город Краснодар и наделении его статусом городского округа").

Решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п. 6 (далее также - Решение N 19 п. 6) утверждены правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар (далее также - Правила землепользования и застройки).

Тюпина Е.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением (уточненным в ходе рассмотрения дела) о признании Правил землепользования и застройки не действующими в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... расположенного по адресу: ... к зоне зеленых насаждений общего пользования и к зоне ценных ландшафтов, прохождения по данному земельному участку красной линии и береговой полосы водных объектов общего пользования.

Требования мотивировала тем, что является собственником указанного земельного участка и расположенного на нем жилого дома. В выдаче разрешения на строительство на земельном участке объекта индивидуального жилищного строительства ей было отказано по мотиву отсутствия места допустимого размещения планируемого дома.

Административный истец полагает, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки не соответствуют положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) и Водного кодекса Российской Федерации.

Решением Краснодарского краевого суда от 7 мая 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе представитель Тюпиной Е.В. - Гаврик П.В. просит отменить решение суда и принять новое решение об удовлетворении требований. В обоснование указывает на несоответствие выводов суда нормам материального права и обстоятельствам дела. Обращает внимание, что административным истцом оспаривалась правильность определения границ береговой полосы, в связи с чем он не должен был доказывать факт нахождения принадлежащего ему участка вне границ такой полосы. Указывает на нерассмотрение судом доводов относительно установления Правилами землепользования и застройки территориального зонирования, в нарушение части 2 статьи 36 ГрК РФ, без учета фактически сложившихся планировки и землепользования.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов городской Думой Краснодара представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п. 6 утверждены правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, которые включают: карту градостроительного зонирования территории муниципального образования город Краснодар (приложение N 1), карту охранных зон аэропорта и аэродрома (приложение N 2), карту полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог (приложение N 3), карту водоохранных зон и водных объектов общего пользования (приложение N 4), карту зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (приложение N 5), карту рекреационных зон и зеленых насаждений (приложение N 6) и карту зон вероятного катастрофического затопления (приложение N 7).

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативного правового акта, порядка его принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуются.

Из материалов дела следует, что Тюпина Е.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером ... и жилого дома, расположенных по адресу: ...

Доводы апелляционной жалобы о необоснованности отказа в удовлетворении требований об оспаривании Правил землепользования и застройки в части отнесения указанного земельного участка к зоне ценных ландшафтов, а также прохождения по нему красной линии и береговой полосы водных объектов общего пользования подлежат отклонению по следующим основаниям.

Составной частью Правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Виды и состав территориальных зон на территории муниципального образования город Краснодар установлены статьей 31 Правил землепользования и застройки. Такой вид территориальной зоны, как зона ценных ландшафтов, названной нормой не предусмотрен. Как следует из градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером ..., подготовленного по заявлению Тюпиной Е.В. от 30 января 2017 г., сведения о расположении земельного участка на территории ценных ландшафтов "Каскад Карасунских озер, включая городской сад Карасунский" внесены на основании постановления Законодательного Собрания Краснодарского края от 21 октября 2015 г. N 1938-П "О состоянии зеленых зон на территории отдельных муниципальных образований Краснодарского края". Таким образом, совмещение земельного участка административного истца с указанной зоной отношения к оспариваемому нормативному правовому акту не имеет.

Согласно подпункту "а" пункта 1 части 3 статьи 42, пункту 2 части 6 статьи 43 ГрК РФ красные линии отображаются на чертежах основной части проекта планировки территорий и на чертежах проекта межевания территорий, относящихся к документации по планировке территорий.

Вместе с тем статьями 30, 31 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий на картах правил землепользования и застройки. Проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке территорий, которые могут быть оспорены заинтересованными лицами в судебном порядке.

На перечисленных выше картах, являющихся приложениями к Правилам землепользования и застройки, красные линии не отображены.

Решением городской Думы Краснодара от 16 июля 2018 г. N 57 п. 12 "О внесении изменений в решение городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 п. 6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" приложение N 4 к Правилам землепользования и застройки - карта водоохранных зон и водных объектов общего пользования изложена в новой редакции, которая не предусматривает отображения береговой полосы водных объектов общего пользования вокруг Карасунских озер, в том числе проходящей по земельному участку Тюпиной Е.В.

Отказывая в удовлетворении требований о признании не действующими Правил землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к зоне зеленых насаждений общего пользования, суд первой инстанции не усмотрел нарушения прав административного истца и указал, что тем не доказан тот факт, что участок не находится в этой зоне.

Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с указанными выводами по следующим основаниям.

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в Правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с картой градостроительного зонирования территории муниципального образования город Краснодар Правил землепользования и застройки упомянутый выше участок отнесен к двум территориальным зонам - зоне застройки жилыми домами в границах города Краснодара (Ж 1.1) и зоне зеленых насаждений общего пользования (РО).

В соответствии со статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Установленная Правилами землепользования и застройки зона застройки жилыми домами в границах города Краснодара (Ж 1.1) выделена, в частности, для размещения индивидуального жилого дома, размещения объектов капитального строительства в целях обеспечения физических и юридических лиц коммунальными услугами.

Зона зеленых насаждений общего пользования (РО) выделена для сохранения и изучения растительного и животного мира путем создания особо охраняемых природных территорий, в границах которых хозяйственная деятельность, кроме деятельности, связанной с охраной и изучением природы, не допускается. Жилищное строительство в этой зоне не допускается, в том числе в качестве условно разрешенного вида использования.

Вывод суда об отсутствии нарушения прав административного истца является ошибочным. Включение земельного участка в зоны Ж1.1 и РО создает его законному владельцу препятствия в использовании участка, поскольку устанавливает взаимоисключающие градостроительные регламенты.

Нахождение земельного участка в двух территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности его правового режима, что ограничивает право административного истца на использование по назначению принадлежащего ему земельного участка.

С учетом выявленного отнесения спорного земельного участка к двум территориальным зонам без учета требований Градостроительного кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки в этой части подлежат признанию недействующими.

Поскольку Правила землепользования и застройки применялись и были реализованы права граждан и организаций, то в соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", Судебная коллегия полагает, что указанный акт органа местного самоуправления подлежит признанию не действующим в оспариваемой части с момента принятия настоящего определения.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения об удовлетворении административного иска в части.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Краснодарского краевого суда от 7 мая 2018 г. отменить.

Принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление Тюпиной Елены Вольдемаровны удовлетворить частично.

Признать не действующими с момента вступления в силу настоящего определения правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденные решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п. 6, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... на карте градостроительного зонирования территории муниципального образования город Краснодар (приложение N 1) к двум территориальным зонам - зоне застройки жилыми домами в границах города Краснодара (Ж 1.1) и зоне зеленых насаждений общего пользования (РО).

В удовлетворении остальной части требований Тюпиной Елене Вольдемаровне отказать.

Председательствующий

Абакумова И.Д.

Судьи

Никифоров С.Б.

Нефедов О.Н.