Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ на проект федерального закона N 402517-7 "О наказах избирателей в Российской Федерации", внесенный депутатом Государственной Думы С.М. Катасоновым (первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона регулирует вопрос внесения, рассмотрения, реализации и контроля предложений по наказам избирателей (далее - наказы) депутатам Государственной Думы и политическим партиям, участвующим в выборах депутатов Государственной Думы (статья 1 законопроекта). Однако наименование законопроекта предполагает, что предметом его регулирования является внесение и реализация наказов также депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, депутатам представительных органов муниципальных образований. Таким образом, содержание законопроекта и его наименование не согласуются между собой.

Статьей 1 законопроекта предусмотрено, что избиратель - это гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом, место жительства которого расположено в пределах соответствующего избирательного округа. Такая формулировка является некорректной, поскольку не учитывает, что 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию Российской Федерации.

Согласно статьям 1 и 2 законопроекта наказы вносятся в том числе и политическим партиям, что не соответствует Федеральному закону от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях", определяющему цели и задачи политических партий. Кроме того, по своей правовой природе наказы избирателей адресованы именно депутатам (кандидатам в депутаты). Данное замечание относится также к части 3 проектной статьи 4.

Понятие "наказы" в различных положениях законопроекта не имеет унифицированного значения. В частности, в статье 2 указано, что наказы избирателей - предложения и обращения избирателей. При этом в статье 1 используется формулировка "предложения по наказам и обращениям".

В части 3 статьи 2 законопроекта следует указать, что речь идет об обращении граждан именно к депутатам Государственной Думы.

Частью 2 статьи 4 законопроекта установлено, что наказы избирателей вносятся по итогам собраний (сходов) граждан. Данное положение противоречит предусмотренному законопроектом определению понятия "наказы" (часть 1 статьи 2 законопроекта).

Частью 1 статьи 5 законопроекта предусмотрено, что депутаты Государственной Думы, депутатские объединения направляют поступившие наказы в органы государственной власти, органы местного самоуправления и организации, в компетенцию которых входит решение вопросов, содержащихся в наказах для получения заключения о целесообразности их реализации. Согласно части 2 указанной статьи отсутствие такого заключения не является препятствием для принятия решения о реализации решения. Однако частью 1 статьи 2 законопроекта установлено, что реализацией наказов являются действия органов государственной власти по принятию мер для исполнения наказов. Таким образом, из названных проектных положений следует, что решение о реализации наказа может быть принято независимо от мнения органов публичной власти, которые, однако, должны принимать меры по реализации наказа.

Кроме того, обращаем внимание, что часть 1 статьи 2 законопроекта под реализацией наказов имеет в виду меры, принимаемые органами государственной власти, а в соответствии с частью 1 статьи 5 законопроекта наказы направляются не только в органы государственной власти, но и в органы местного самоуправления.

Часть 2 статьи 5 не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, поскольку из ее редакции остается непонятным, что означает термин "наилучшие показатели по доли затрат, приходящейся на количество благополучателей", а также о каком проекте идет речь.

Согласно части 2 статьи 6 законопроекта финансовое обеспечение мероприятий по реализации наказов избирателей депутатским объединениям в Государственной Думе осуществляется в случае, если федеральный список кандидатов, выдвинутый соответствующей политической партией на выборах депутатов Государственной Думы, получил по результатам выборов не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу. Данное положение противоречит Федеральному закону от 22 февраля 2014 года N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в соответствии с частью 7 статьи 88 которого к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 5 и более процентов голосов избирателей. Таким образом, политическая партия, федеральный список кандидатов которой получил менее 5 процентов голосов избирателей, не допускается к распределению депутатских мандатов, следовательно, в Государственной Думе не может быть соответствующего депутатского объединения.

В части 1 статьи 6 законопроекта устанавливается, что финансирование мероприятий по реализации наказов избирателей будет осуществляться за счет средств федерального бюджета в порядке, предусмотренном предлагаемым федеральным законом. Необходимо учитывать, что реализация законопроекта приведет к новым расходным обязательствам Российской Федерации, а в соответствии с пунктом 2 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года.

Следует также иметь в виду, что средства на реализацию законопроекта Федеральным законом от 5 декабря 2017 года N 362-ФЗ "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" не предусмотрены.

Кроме того, положения частей 2 и 3 статьи 6 проекта, предусматривающие бюджетное регулирование вопросов финансирования мероприятий по реализации наказов, не относятся к предмету регулирования законопроекта.

Начальник управления

Е.В. Горбачева