Решение Верховного Суда РФ от 6 сентября 2018 г. N АКПИ18-699 Суд отказал в удовлетворении искового заявления об оспаривании приказа заместителя Министра обороны РФ от 8 декабря 2015 г. N 1184дсп "Об установлении запретной зоны военного объекта - Хвойное лесничество Министерства обороны Российской Федерации"

Решение Верховного Суда РФ от 6 сентября 2018 г. N АКПИ18-699

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре Стратиенко В.А.

с участием прокурора Коробкова Е.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Комиссарова Игоря Ивановича об оспаривании приказа заместителя Министра обороны Российской Федерации от 8 декабря 2015 г. N 1184дсп "Об установлении запретной зоны военного объекта - Хвойное лесничество Министерства обороны Российской Федерации", установил:

8 декабря 2015 г. заместителем Министра обороны Российской Федерации издан приказ N 1184дсп "Об установлении запретной зоны военного объекта - Хвойное лесничество Министерства обороны Российской Федерации" (далее - Приказ), которым установлена запретная зона в отношении военного объекта - Хвойное лесничество Министерства обороны Российской Федерации (далее - Объект), расположенного в границах Ленинградской, Волгоградской и Мурманской областей и Республики Карелия (пункт 1). Директору Департамента имущественных отношений Министерства обороны Российской Федерации предписано организовать проведение землеустроительных работ в отношении Объекта по подготовке землеустроительной документации (карты (плана) объекта землеустройства с обозначением границ запретной зоны Объекта) и обеспечить в установленном порядке передачу в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, экземпляра землеустроительной документации на Объект, а также направление документов для внесения сведений о запретной зоне Объекта в государственный кадастр недвижимости (пункт 2).

Комиссаров И.И. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением об оспаривании пункта 1 Приказа в части установления границ запретной зоны Хвойного лесничества на территории Нововилговского сельского поселения Республики Карелия, ссылаясь на его противоречие пункту 6 Положения об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. N 405 (далее - Положение), которым установлено, что для военных объектов, расположенных в границах населенных пунктов, запретная зона и специальная зона устанавливаются по внешнему ограждению территории военного объекта или, если такое ограждение отсутствует, по его внешнему периметру, поскольку запретная зона на территории Нововилговского сельского поселения ограничивается не только территорией вокруг военного объекта и территорией земельного участка, на котором он размещен, но и включает в себя значительную по площади часть территории Нововилговского сельского поселения, на территории которого отсутствуют объекты, предназначенные для военных нужд.

В обоснование своего требования административный истец указал, что постановлением администрации Прионежского муниципального района от 15 мая 2008 г. N 944 ему передан в аренду земельный участок общей площадью 1500 кв. м, расположенный в дер. Вилга Прионежского района по ул. Лесной, из категории земель - земли населенных пунктов, с разрешенным использованием - для индивидуального жилищного строительства. На данном земельном участке им построен жилой дом, которому администрацией Нововилговского сельского поселения присвоен адрес и который оформлен в собственность. 24 ноября 2017 г. он обратился в Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия с заявлением о предоставлении указанного земельного участка в собственность без проведения торгов. В удовлетворении заявления ему отказано в связи с тем, что испрашиваемый земельный участок отнесен к землям, ограниченным в обороте и не предоставляемым в частную собственность, так как расположен в зоне с особыми условиями использования территории, а именно в запретной зоне военного объекта - Хвойное лесничество Министерства обороны Российской Федерации.

Комиссаров И.И. в судебное заседание, о времени и месте проведения которого извещен в установленном законе порядке, не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие. Его представитель Седоева Т.П. поддержала заявленное требование, просила его удовлетворить.

Министерство обороны Российской Федерации (далее - Минобороны России) в письменных возражениях на административный иск указало, что Приказ издан заместителем Министра обороны Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, в порядке, установленном Положением, и не противоречит его пункту 6, поскольку установление запретной зоны Объекта произведено в соответствии с пунктами 2 и 7 Положения и согласуется с требованиями статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представители Минобороны России Ильин А.В., Стручкова Е.А., Полевец И.М. просили отказать в удовлетворении заявленного требования.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в отзыве на административное исковое заявление указало, что Приказ является нормативным правовым актом, поскольку содержит положения, затрагивающие права неопределенного круга лиц, в частности устанавливает запретную зону военного объекта, в соответствии с пунктом 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (далее - Правила N 1009) подлежал регистрации в Минюсте России, однако в нарушение пункта 12 Правил N 1009 на государственную регистрацию не представлялся, в связи с чем подлежит отмене.

В судебном заседании представитель Минюста России Симочкина Н.И. поддержала изложенную в отзыве правовую позицию.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, проверив оспариваемый правовой акт на наличие в нем нормативных положений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В силу пункта 7 статьи 93 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ, Кодекс) (в редакции на дату издания Приказа) в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты населения, бесперебойного функционирования объектов в области обороны страны и безопасности государства могут устанавливаться запретные и иные зоны с особыми условиями использования земель. Порядок установления указанных зон и использования в их границах земельных участков определяется Правительством Российской Федерации.

Такой порядок определен Правительством Российской Федерации в Положении.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. N 405 Минобороны России предписано до 1 июня 2014 г. образовать в соответствии с Положением межведомственную комиссию по определению необходимости установления запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны, и утвердить регламент ее работы (пункт 2); Министерству обороны Российской Федерации, Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Службе внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службе безопасности Российской Федерации и Федеральной службе охраны Российской Федерации до 31 декабря 2015 г. осуществить мероприятия по установлению запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны, в соответствии с Положением (пункт 3).

Пунктом 16 Положения определено, что решения о необходимости установления запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта принимаются межведомственной комиссией по определению необходимости установления запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны (далее - межведомственная комиссия) на основании предложения федерального органа исполнительной власти (федерального государственного органа), в ведении которого находится военный объект, об установлении запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта. К указанным решениям межведомственной комиссии прилагается описание местоположения границ установленных зон на картографических материалах масштаба 1:2000 или крупнее.

На основании решения межведомственной комиссии о необходимости установления запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта федеральный орган исполнительной власти (федеральный государственный орган), в ведении которого находится военный объект, для обеспечения функционирования которого необходимо установление запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта, принимает решение об установлении запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта, а также в 2-месячный срок обеспечивает составление соответствующей карты (плана) объекта землеустройства с обозначением границ запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта (пункт 21 Положения).

Приказом от 21 ноября 2015 г. N 706 Министр обороны Российской Федерации на основании пункта 9 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082, наделил заместителя Министра обороны Российской Федерации, отвечающего за организацию расквартирования войск (сил), жилищного, медицинского обеспечения, судебно-правовой работы и контроля финансово-экономической деятельности, полномочиями по принятию в установленном порядке решений об установлении запретной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охраняемой зоны военного объекта.

В соответствии с приведенным порядком и на основании протокола межведомственной комиссии от 8 октября 2015 г. N 1/МК во исполнение указаний постановления Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. N 405 заместителем Министра обороны Российской Федерации был издан Приказ.

Вопреки утверждению Минюста России Приказ нельзя считать нормативным правовым актом, содержащим положения, затрагивающие права неопределенного круга лиц, и подлежащим государственной регистрации в порядке, установленном Правилами N 1009.

Согласно пункту 10 Правил N 1009 государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Приказ не обладает существенными признаками, указанными в пункте постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", поскольку не устанавливает правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение.

Данный акт издан в целях реализации предписаний, содержащихся в пунктах 2-3 постановления Правительства Российской Федерации от 4 мая 2014 г. N 405, в порядке, установленном пунктом 21 Положения, носит распорядительный характер.

Приказом (решением) заместитель Министра обороны Российской Федерации фактически утвердил решение межведомственной комиссии о необходимости установления запретной зоны в отношении Объекта.

К указанному решению межведомственной комиссии в соответствии с требованиями пункта 16 Положения приложено описание местоположения границ установленных зон на картографических материалах.

Цели и порядок установления границ запретных и иных зон с особыми условиями использования, а также режим использования территорий этих зон, ограничения использования земельных участков определяются в пунктах 3-15 Положения, а порядок принятия межведомственной комиссией решения о необходимости установления запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта предусмотрен пунктами 16-20 Положения.

Приказ не содержит норм, определяющих правовой режим территории запретной зоны Объекта.

Сведения о границах запретной зоны Объекта, содержащие графическое описание местоположения границ данной зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, являются приложением к решению об установлении зоны с особыми условиями использования территории, принятому межведомственной комиссией на заседании 8 октября 2015 г., которое подлежит судебной проверке в порядке административного судопроизводства в соответствии с правилами подсудности, закрепленными в статье 19 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в связи с чем определением Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2018 г. Комиссарову И.И. возвращено административное исковое заявление в части требования об оспаривании решения межведомственной комиссии от 8 октября 2015 г. N 1/МК.

Учитывая, что Приказ не является нормативным правовым актом, его проверка Верховным Судом Российской Федерации в порядке абстрактного нормоконтроля осуществлена быть не может.

Поскольку границы запретной зоны Хвойного лесничества были установлены на основании решения межведомственной комиссии, а не на основании Приказа, соответствие их установления пункту 6 Положения также не подлежит проверке в рамках рассмотрения данного административного дела.

Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ пункт 7 статьи 93 ЗК РФ, предусматривавший порядок установления запретных и иных зон с особыми условиями использования и использования соответствующих земельных участков, признан утратившим силу. Кодекс дополнен главой XIX, вступившей в силу с 4 августа 2018 г., подробно регламентирующей правовое положение зон с особыми условиями использования территорий и закрепляющей, что положение в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий, за исключением зон с особыми условиями использования территорий, которые возникают в силу федерального закона (водоохранные (рыбоохранные) зоны, прибрежные защитные полосы, защитные зоны объектов культурного наследия), утверждает Правительство Российской Федерации, в нем должны быть определены, в том числе порядок подготовки и принятия решений об установлении, изменении, о прекращении существования указанных зон; перечень ограничений использования земельных участков, которые могут быть установлены в границах указанных зон, за исключением случаев, если перечень этих ограничений установлен федеральным законом; федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении, изменении, о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории (статья 106).

Принимая во внимание, что Приказ, изданный уполномоченным должностным лицом федерального органа исполнительной власти, не является нормативным правовым актом, оснований для удовлетворения административного искового заявления не имеется.

Руководствуясь статьями 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении административного искового заявления Комиссарова Игоря Ивановича об оспаривании приказа заместителя Министра обороны Российской Федерации от 8 декабря 2015 г. N 1184дсп "Об установлении запретной зоны военного объекта - Хвойное лесничество Министерства обороны Российской Федерации" отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

А.М. Назарова