Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 сентября 2018 г. N 48-АПГ18-15 Решение суда об отказе в иске о признании недействующими отдельных норм Положения о памятнике природы Челябинской области озере Увильды, утв. постановлением Правительства Челябинской области от 18 мая 2006 г. N 112-П, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 сентября 2018 г. N 48-АПГ18-15

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Гарант" (далее - ООО "Гарант") о признании недействующими отдельных норм Положения о памятнике природы Челябинской области озере Увильды, утверждённого постановлением Правительства Челябинской области от 18 мая 2006 года N 112-П, по апелляционной жалобе административного истца на решение Челябинского областного суда от 17 апреля 2018 года, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя ООО "Гарант" Беленко Е.А., поддержавшей доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением исполнительного комитета Челябинского областного Совета народных депутатов N 29 от 21 января 1969 года "Об охране памятников природы в области" озеро Увильды отнесено к памятникам природы областного значения (далее - Памятник природы).

Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 22 декабря 2005 года N 1995 утверждены границы указанного объекта и рекомендовано Правительству Челябинской области разработать и утвердить Положение о памятнике природы области озере Увильды.

Постановлением Правительства Челябинской области N 112-П от 18 мая 2006 года, опубликованным 6 июня 2006 года в газете "Южноуральская панорама", N 105, утверждено Положение о памятнике природы озере Увильды (далее - Положение).

Названным региональным нормативным правовым актом установлен запрет в границах Памятника природы осуществлять промышленное рыболовство, рыболовство в целях аквакультуры (рыбоводства), воспроизводства и акклиматизации водных биоресурсов, аквакультуры, акклиматизации, товарное рыбоводство, организацию спортивного и любительского рыболовства (подпункт 13 пункта 16), а также запрет включать в перечень рыбопромысловых участков Челябинской области озеро Увильды (пункт 16-1).

ООО "Гарант" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведённых норм, ссылаясь в обоснование требований на отсутствие у Правительства Челябинской области полномочий устанавливать ограничения и запреты в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, а также на несоответствие положениям Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Федеральный закон о рыболовстве).

Решением Челябинского областного суда от 17 апреля 2018 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе ООО "Гарант" просит отменить судебный акт ввиду несоответствия выводов суда нормам материального права и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Правительством Челябинской области и прокуратурой Челябинской области представлены возражения о их несостоятельности и законности судебного решения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, считает решение суда правильным и не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, которыми признаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, изъятые решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и имеющие установленный режим особой охраны, регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ).

Целью правового регулирования является сохранение уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением её состояния, экологического воспитания населения (преамбула поименованного закона).

Особо охраняемые природные территории (далее - ООПТ) различаются по категориям исходя из особенностей их режима, в том числе выделяются памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения, которые могут быть отнесены к ООПТ федерального значения или регионального значения (подпункт "д" пункта 2 и пункт 5 статьи 2, статья 25 Федерального закона N 33-ФЗ).

В силу статьи 26 названного закона природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - ООПТ регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении для обеспечения сохранности таких территорий независимо от наличия в их границах хозяйствующих субъектов.

Статьёй 27 Федерального закона N 33-ФЗ установлен запрет на осуществление всякой деятельности, влекущей за собой нарушение сохранности памятников природы, на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон (пункт 1), предусмотрено принятие собственниками, владельцами и пользователями земельных участков, на которых находятся памятники природы, обязательств по обеспечению режима особой охраны памятников природы (пункт 2).

В Челябинской области отношения в области организации, охраны и использования ООПТ регионального значения урегулированы Законом Челябинской области от 14 мая 2002 года N 81-ЗО "Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области" (далее - Закон Челябинской области об ООПТ), который определяет своей целью сохранение на территории Челябинской области уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира и их генетического фонда, изучение естественных процессов в биосфере и осуществление контроля за изменением её состояния, экологического воспитания и просвещения населения (преамбула), а также устанавливает полномочия органа исполнительной власти Челябинской области определять задачи, режимы особой охраны природных территорий, утверждать положение об ООПТ регионального значения (статья 5 пункты 1, 3).

В соответствии со статьёй 48 Закона Челябинской области от 25 мая 2006 года N 22-ЗО "Устав (Основной закон) Челябинской области" Правительство области является высшим исполнительным органом государственной власти области и осуществляет полномочия, установленные федеральными законами, Уставом и законами области, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.

Исходя из приведённых выше федеральных и региональных норм в их совокупности суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о принятии оспариваемых норм Правительством Челябинской области в пределах полномочий регионального органа исполнительной власти, о соблюдении процедуры принятия нормативного правового акта и порядка его опубликования.

Из материалов дела также следует, что при подготовке проекта внесения изменений в Положение путём дополнения оспариваемыми нормами Правительством Челябинской области получено письмо Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 10 апреля 2015 года N 05-12-29/8466 о возможности внесения в Положение соответствующих изменений режима особой охраны памятника природы.

Проверяя довод административного истца о несоответствии оспариваемых норм законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции проанализировал приведённые в решении нормы Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Водного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" в системном единстве с предписаниями приведённых выше положений Федерального закона N 33-ФЗ, и с учётом законодательно закреплённых принципов презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности и приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов, пришёл к обоснованному выводу о том, что введённый в рамках режима особой охраны территории Памятника природы запрет на осуществление организации спортивного и любительского рыболовства, а также запрет на включение в перечень рыбопромысловых участков Челябинской области озера Увильды, федеральному законодательству не противоречит.

Утверждение административного истца о несоответствии оспариваемых норм Федеральному закону о рыболовстве, согласно статье 26 которого установление ограничений в области рыболовства отнесено к компетенции федерального органа исполнительной власти в области рыболовства, судом правомерно отвергнут.

Действительно, указанная статья в целях обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования закрепляет перечень ограничений, которые могут устанавливаться федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства, но этот перечень является открытым, предусматривает возможность устанавливать ограничения в соответствии с иными федеральными законами (пункты 1-13 части 1, часть 2).

Рыболовство - деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов и в предусмотренных Федеральным законом о рыболовстве случаях по приёмке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству рыбной и иной продукции из водных биоресурсов; любительское и спортивное рыболовство - деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов в целях личного потребления и в рекреационных целях (пункты 9 и 16 статьи 1 поименованного выше закона).

Поскольку административный истец осуществляет свою деятельность исключительно в сфере организации любительского и спортивного рыболовства, как обоснованно констатировал суд первой инстанции, он не вправе оспаривать предписания, касающиеся иных видов рыболовства, так как не является участником таких отношений.

Между тем, как следует из содержания оспариваемых норм, они не содержат каких-либо ограничений в отношении любительского и спортивного рыболовства, о чём идёт речь в статье 26 Федерального закона о рыболовстве, а исключительно во исполнение требования федерального законодателя об установлении режима особой охраны территорий памятников природы в целях сохранения озеро Увильды исключают такой вид деятельности как организация указанных видов рыболовства.

При таком положении у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания оспариваемых норм недействующими.

Правильной является позиция суда первой инстанции о несостоятельности утверждения административного истца о нарушении его прав как пользователя рыбопромыслового участка для организации любительского и спортивного рыболовства, предоставленного на основании договора от 11 декабря 2009 года, поскольку пункт 16-1 Положения, устанавливающий запрет включать в перечень рыбопромысловых участков Челябинской области озеро Увильды, не регламентирует вопросы собственности, аренды, иного вида пользования на основании гражданско-правовых договоров, то есть не регулирует отношения в сфере гражданского права и субъективных прав административного истца как участника гражданско-правовых отношений.

Содержащиеся в названой региональной норме предписания адресованы органу исполнительной власти Челябинской области, который в соответствии со статьёй 18 Федерального закона о рыболовстве по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства утверждает перечень рыбопромысловых участков, представляющих собой акваторию водного объекта рыбохозяйственного значения или её части, формируемые в определённых границах в том числе и для организации любительского и спортивного рыболовства, вопросов установления границ таких участков не касаются, следовательно, суд первой инстанции правомерно констатировал, что пункт 16-1 Положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

Таким образом, решение суда является законным и обоснованным.

Доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают и не содержат обстоятельств, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в качестве безусловных оснований для отмены судебного акта.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307, 309, и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Челябинского областного суда от 17 апреля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Гарант" - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.