Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 сентября 2018 г. N 80-АПГ18-4 Об отказе в признании частично не действующим приказа министерства промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области от 28 декабря 2017 г. N 50-од "Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Ульяновской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 сентября 2018 г. N 80-АПГ18-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.

судей Абакумовой И.Д., Калининой Л.А.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Охотникова Н.И. о признании частично недействующим приказа Министерства промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области от 28 декабря 2017 г. N 50-од "Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Ульяновской области" по апелляционной жалобе Охотникова Н.И. на решение Ульяновского областного суда от 10 мая 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения представителя Охотникова Н.И. - Ракова М.А., представителя Министерства промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области Старостина Е.Ю., представителя общества с ограниченной ответственностью "Центр экологических технологий" Ботя И.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

Охотников Н.И. обратился в Ульяновский областной суд с заявлением о признании недействующими Таблицы 7.1 раздела 7 "Объекты по обработке, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов на территории Ульяновской области", рисунков 3, 7 раздела 9 "Схема потоков отходов, в том числе твердых коммунальных отходов на территории Ульяновской области", пунктов 1 и 5 раздела "Зоны деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами" территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Ульяновской области (далее - территориальная схема), утвержденной приказом Министерства промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области от 28 декабря 2017 г. N 50-од.

Решением Ульяновского областного суда от 10 мая 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, Охотников Н.И. обратился в Судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение норм права.

Относительно апелляционной жалобы Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ульяновской области и прокуратурой Ульяновской области представлены возражения.

В судебное заседание представители Правительства Ульяновской области, Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ульяновской области, общества с ограниченной ответственностью "Приор" (далее - ООО "Приор"), общества с ограниченной ответственностью "Уют" и прокуратуры Ульяновской области, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не явились.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и возражениях на нее, заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяются Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления (далее - Закон об отходах производства и потребления).

Согласно статье 6 названного Закона к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относятся: разработка, утверждение и реализация региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами; участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами; принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в том числе устанавливающих правила осуществления деятельности региональных операторов, контроль за их исполнением; организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.

Согласно Положению о Министерстве промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области, утвержденному постановлением Правительства Ульяновской области от 2 октября 2013 г. N 454-П Министерство, является исполнительным органом государственной власти Ульяновской области, осуществляющим управление в сфере промышленности, строительства, промышленности строительных материалов и изделий, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, дорожного хозяйства, а также региональный государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.

К полномочиям Министерства, в том числе отнесены: участие в разработке и реализации государственной политики в сфере топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства; организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов; разработка порядка сбора твердых коммунальных отходов; разработка и утверждение территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (пункты 2.18.17, 2.18.43, 2.18.44, 2.18.49 Положения)

Согласно пункту 6 статьи 13.3 Закона об отходах производства и потребления, территориальная схема обращения с отходами должна быть опубликована в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте субъекта Российской Федерации для всеобщего и бесплатного доступа.

В силу пункта 4 указанной статьи территориальная схема обращения с отходами подлежит согласованию с соответствующими территориальными органами уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.

Приказом Министерства от 28 декабря 2017 г. N 50-од утверждена территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми бытовыми отходами, на территории Ульяновской области.

Названная схема содержит раздел 7 "Объекты по обработке, утилизации обезжириванию, размещению отходов, в том числе твердых коммунальных отходов на территории Ульяновской области", включающий таблицу 7.1 "Перечень объектов размещения отходов, внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО)".

В таблицу 7.1 включены: общество с ограниченной ответственностью "Центр Экологических Технологий" (далее - ООО "ЦЭТ"), расположенный по адресу: г. Ульяновск, Засвияжский район, совхоз "Карлинский", территория Баратаевского карьера песка, на земельном участке с кадастровым номером 73:19:070901:106; ООО "Приор", расположенный по адресу: г. Ульяновск Московское шоссе, 6е.

В разделе 9 "Схема потоков отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, Ульяновской области" территориальной схемы представлено графическое отображение движения отходов от источников образования отходов до объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов.

На рисунке 3 раздела 9 изображена схема движения твердых коммунальных отходов в зоне деятельности регионального оператора N 1, на рисунке 7 - схема движения твердых коммунальных отходов в зоне деятельности регионального оператора N 5.

Схемы отображают направление основных потоков твердых коммунальных отходов от источников образования до объектов их обработки, а также направление обработанных отходов до объектов утилизации, размещения твердых коммунальных отходов.

В пунктах 1 и 5 раздела "Зоны деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами" содержится описание зон деятельности региональных операторов, содержащее наименование районов Ульяновской области, районов города Ульяновска с указанием улиц (переулков площадей и т.д.).

По мнению административного истца, таблица 7.1 раздела 7, рисунки 3, 7 раздела 9, пункты 1 и 5 раздела "Зоны деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами" территориальной схемы противоречат пункту 5 статьи 12, статье 13.3 Закона об отходах производства и потребления, статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", пункту 17 приказа Минприроды России от 30 сентября 2011 г. N 792 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов".

В обоснование заявленного требования Охотников Н.И. ссылался на вступившее в законную силу решение Ульяновского областного суда от 2 июня 2017 г., согласно которому территориальная схема, утвержденная приказом Министерства промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области от 26 сентября 2017 г. N 28-од признана недействующей, в связи с тем, что полигон твердых коммунальных отходов, включенный в названную схему, расположен на землях населенных пунктов.

По мнению административного истца, полигон, эксплуатируемый ООО "ЦЭТ", до настоящего времени находится в границах населенного пункта города Ульяновск.

Кроме того, схемой территориального планирования Ульяновской области, утвержденной постановлением Правительства Ульяновской области от 30 ноября 2012 г. N 564-П, строительство или наличие действующего полигона, мусоросортировочного комплекса в районе с. Баратаевка не предусмотрено.

Объект, включенный в таблицу 7.1 как хранилище промышленных отходов, расположенный в г. Ульяновске, Московское шоссе, 6е, эксплуатируемый ООО "Приор", подлежит исключению из территориальной схемы ввиду запрета размещения опасных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям.

Также в нарушение пункта 3 статьи 13.3 Закона об отходах в территориальную схему не включен раздел с содержанием данных о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов. Количество твердых коммунальных отходов, направляемых на полигоны ТБО (зона деятельности регионального оператора N 1, рисунок 3 раздела 9 и зона деятельности регионального оператора N 5, рисунок 7 раздела 9) превосходит мощность данных операторов.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции сделал вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральным законам или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с выводом суда первой инстанции исходя из следующего.

В соответствии со статьей 1 Закона об отходах производства и потребления под обращением с отходами понимается деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов; под размещением отходов - хранение и захоронение отходов; под хранением отходов понимается содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; под захоронением отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду; под использованием отходов понимается применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии; под обезвреживанием отходов понимается обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.

В силу пункта 5 статьи 12 названного Закона запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Запрещается захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ.

Доводы административного истца о необоснованности территориальной схемы обращения с отходами, в связи с выводами, содержащимися во вступившем в законную силу решении Ульяновского областного суда от 2 июня 2017 г., согласно которому земельный участок с кадастровым номером 73:19:070901:106, занимаемый ООО "ЦЭТ", относящийся к землям населенных пунктов, находится в границах населенного пункта город Ульяновск, где установлен безусловный запрет на захоронение отходов, правомерно признан судом первой инстанции необоснованным, поскольку решением Ульяновской городской Думы от 21 июня 2017 г. N 80 "О внесении изменений в решение Ульяновской городской Думы от 27 июля 2007 г. N 83 "Об утверждении Генерального плана города Ульяновска" из границ населенного пункта "город Ульяновск" исключены территории полигона твердых бытовых отходов севернее села Баратаевка.

Внесенные изменения в Генеральный план города Ульяновска, предусматривающие изменения границ населенного пункта, а также исключение из городской черты земельных участков под размещение предприятий по утилизации твердых коммунальных отходов, в том числе территории Баратаевского полигона ТБО, прошли регистрацию в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ульяновской области.

Постановлением главы администрация города Ульяновска от 26 октября 2017 г. N 2343 для земельных участков, занимаемых ООО "ЦЭТ" и ООО "Приор", установлена категория земель - "земли промышленности".

Согласно сообщению Агентства архитектуры и градостроительства Ульяновской области от 26 апреля 2018 г. земельный участок с кадастровым номером 73:19:070901:106 расположен в пределах границ муниципального образования "город Ульяновск", за границей населенного пункта город Ульяновск.

В настоящее время, решение Ульяновской городской Думы от 21 июня 2017 г. N 80 является действующим муниципальным нормативно-правовым актом, и не является предметом рассмотрения по настоящему делу.

Статьей 13.3 Закона об отходах производства и потребления предусмотрены требования к территориальным схемам в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, согласно которым указанные схемы разрабатываются в соответствии с документами территориального планирования.

Согласно пункту 3 названной статьи территориальная схема обращения с отходами должна включать в себя: данные о нахождении источников образования отходов на территории субъекта Российской Федерации (с нанесением источников их образования на карту субъекта Российской Федерации); данные о количестве образующихся отходов на территории субъекта Российской Федерации с разбивкой по видам и классам опасности отходов; данные о целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов, установленных в субъекте Российской Федерации (с разбивкой по годам); данные о нахождении мест накопления отходов на территории субъекта Российской Федерации; данные о месте нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов; данные о месте нахождения объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов; баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; схему потоков отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, которая включает в себя графические обозначения мест, количество образующихся отходов, количество объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов; данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов; оценку объема соответствующих капитальных вложений в строительство, реконструкцию, выведение из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов; прогнозные значения предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, рассчитанные в соответствии с требованиями к составу и содержанию территориальных схем; сведения о зонах деятельности регионального оператора; электронную модель территориальной схемы обращения с отходами.

В соответствии с пунктами 1, 3 статьи 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) документами территориального планирования субъекта Российской Федерации являются схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, содержащие положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов регионального значения.

Согласно пункту 5 статьи 14 ГрК РФ на картах планируемого размещения объектов регионального значения отображаются планируемые для размещения объекты регионального значения.

Требования о включении в схему территориального планирования субъекта Российской федерации действующих объектов, используемых для утилизации, обезжиривания, захоронения твердых коммунальных отходов на момент принятия постановления Правительства Ульяновской области от 30 ноября 2012 г. N 564-П "Об утверждении схемы территориального планирования Ульяновской области", отсутствовали.

Согласно сообщению Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ульяновской области полигон ТКО расположенный по адресу: г. Ульяновск, Ленинский район, совхоз "Карлинский", территория Баратаевского карьера песка введен в эксплуатацию, до принятия постановления Правительства Ульяновской области от 30 ноября 2012 г. N 564-П "Об утверждении схемы территориального планирования Ульяновской области", в связи с чем, данный полигон, по мнению Управления, обосновано отсутствует в схеме территориального планирования Ульяновской области.

Кроме того, в соответствии с пунктом 9 Требований к составу и содержанию территориальных схем обращения с отходами, в том числе твердыми коммунальными ходами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2016 г. N 197, раздел территориальных схем "Объекты по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов" должен содержать: наименования расположенных на территории субъекта Российской Федерации объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов; сведения о почтовом адресе и (или) географические координаты местонахождения объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов (с нанесением их на карту субъекта Российской Федерации); данные о ежегодном количестве отходов (суммарно и с разбивкой по видам и классам опасности отходов), принимаемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения, а также данные о количестве обработанных, утилизированных, (обезвреженных и размещенных отходов).

В территориальной схеме обращения с отходами Ульяновской области сведения об объектах по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению коммунальных отходов, представлены в таблице 8 раздела 6 "Объекты по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов".

В соответствии со статьей 12 Закона об отходах производства и потребления объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Судом установлено, что объекты размещения отходов, эксплуатируемые ООО "ЦЭТ" и ООО "Приор", приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 25 сентября 2014 г. N 592 включены в государственный реестр объектов размещения отходов, при этом назначением объекта, эксплуатируемого ООО "ЦЭТ", является захоронение отходов, а эксплуатируемого ООО "Приор" - их хранение. Указанным организациям полномочным органом выданы лицензии на осуществление деятельности в области обращения с отходами, являющиеся в настоящее время действующими.

Довод административного истца об отсутствии необходимой мощности объектов размещения отходов в зонах деятельности региональных операторов N 1 и N 5 не являются основанием для признания недействующей оспариваемой им территориальной схемы обращения с отходами.

Согласно пояснениям Министерства промышленности, строительства, ЖКХ и транспорта Ульяновской области рисунки N 3 и N 7 раздела 9 территориальной схемы содержат сведения о потоках твердых коммунальных отходов в Зонах деятельности региональных операторов (далее - ЗДРО) N 1 и N 5 соответственно.

Рисунком N 3 раздела 9 территориальной схемы определена схема потоков в ЗДРО N 1.

С целью выполнения целевых показателей по обработке отходов установленных территориальной схемой, все отходы, образующиеся в ЗДРО N 1, направляются от мест их накопления на мусоросортировочный комплекс, эксплуатируемый ООО "Горкомхоз", после обработки, отходы, не вовлеченные во вторичный оборот, следуют на объекты размещения отходов (полигоны ТКО). Схемой предусмотрены пути движения ТКО на все объекты размещения отходов, включенные в государственный реестр объектов размещения отходов и находящиеся в ЗДРО N 1, а не только на полигон, эксплуатируемый ООО "ЦЭТ".

Рисунком N 7 раздела 9 территориальной схемы определена схема потоков ЗДРО N 5. Схема движения потоков ТКО предусматривает их направление на единственный объект по обращению с отходами - полигон ТКО, эксплуатируемый ООО "Уют".

Рисунком 12 раздела 9 территориальной схемы предусмотрены потоки движения ТКО на объект размещения отходов, строительство которого в настоящее время осуществляет ООО "Симбирская экологическая компания".

Проектная мощность строящегося полигона ТКО в р.п. Новоспасское составляет 650 тыс. м3 ТКО в год, при общем объеме образования отходов в ЗДРО N 5-274,8 тыс. м3 ТКО в год.

Принимая во внимание изложенное, оспариваемая территориальная схема обращения с отходами Ульяновской области, не противоречит федеральным законам или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

С учетом изложенного и руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ульяновского областного суда от 10 мая 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Охотникова Николая Ивановича - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Калинина Л.А.