Постановление Верховного Суда РФ от 2 октября 2018 г. N 5-АД18-54 Суд отменил принятые ранее судебные акты и прекратил производство по делу о привлечении лица к административной ответственности за невыполнение в установленный срок предписания кадастрового органа об устранении нарушений в связи с отсутствием состава административного правонарушения

Постановление Верховного Суда РФ от 2 октября 2018 г. N 5-АД18-54

Судья Верховного Суда Российской Федерации Никифоров С.Б.,

рассмотрев жалобу Кожухановой Елены Валерьевны на вступившие в законную силу постановление мирового судьи судебного участка N 422 Таганского района г. Москвы от 13 января 2017 г., решение судьи Таганского районного суда г. Москвы от 16 марта 2017 г. и постановление заместителя председателя Московского городского суда от 9 января 2018 г., вынесенные в отношении Кожухановой Елены Валерьевны по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 25 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, установил:

постановлением мирового судьи судебного участка N 422 Таганского района г. Москвы от 13 января 2017 г., оставленным без изменения решением судьи Таганского районного суда г. Москвы от 16 марта 2017 г. и постановлением заместителя председателя Московского городского суда от 9 января 2018 г., Кожуханова Е.В. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 25 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнута административному наказанию в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей.

В жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Кожуханова Е.В. просит об отмене постановлений, вынесенных в отношении ее по настоящему делу об административном правонарушении, оспаривая свою виновность в совершении вмененного административного правонарушения.

Ознакомившись с доводами жалобы, изучив материалы дела об административном правонарушении, судья Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующим выводам.

Согласно статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением.

Частью 25 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный земельный надзор, в том числе в отношении земель сельскохозяйственного назначения, или их территориальных органов об устранении нарушений земельного законодательства.

Основанием для привлечения Кожухановой Е.В. мировым судьей к административной ответственности, предусмотренной указанной нормой, послужили изложенные в протоколе об административном правонарушении выводы о том, что она, являясь собственником земельного участка с кадастровым номером ..., общей площадью 1042 м2, расположенного по адресу: ... от здания с почтовым адресом: ... ул. ... из категории земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства" (далее - земельный участок), не выполнила в установленный срок до 15 октября 2016 г. предписание Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Калининградской области от 16 мая 2016 г. N 50-2 об устранении нарушений земельного законодательства, не приступила к использованию указанного земельного участка в соответствии с целевым назначением.

Вышестоящие судебные инстанции с выводами мирового судьи согласились.

Вместе с тем принятые по делу судебные акты законными признать нельзя.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Статьей 26.1 названного Кодекса к обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению по делу об административном правонарушении, отнесены виновность лица в совершении правонарушения, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Положения названных норм во взаимосвязи со статьей 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, закрепляющей общие основания привлечения к административной ответственности и предусматривающей необходимость доказывания наличия в действиях (бездействии) физического (юридического) лица признаков противоправности и виновности, и статьей 26.11 названного Кодекса о законодательно установленной обязанности судьи, других органов и должностных лиц, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении, оценивать доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, направлены на обеспечение вытекающих из Конституции Российской Федерации общепризнанных принципов юридической ответственности и имеют целью исключить возможность необоснованного привлечения к административной ответственности граждан (должностных лиц, юридических лиц) при отсутствии их вины.

На всех стадиях производства по делу с момента его возбуждения Кожуханова Е.В. последовательно заявляла о необоснованности привлечения ее к административной ответственности по части 25 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ссылаясь на невозможность исполнить предписание в установленный срок и отсутствие вины.

Данная позиция мотивирована Кожухановой Е.В. тем, что ею были приняты исчерпывающие меры к исполнению предписания, однако администрация муниципального образования "Зеленоградский городской округ" Калининградской области (далее также администрация) с 2015 года препятствовала использованию принадлежащего ей земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования.

В настоящей жалобе Кожухановой Е.В. заявлены аналогичные доводы, опровергнуть которые по материалам дела не представляется возможным.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1, пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Кожухановой Е.В. указывалось, что 5 июня 2010 г. ею приобретены земельные участки, в том числе с кадастровым номером ... по вышеуказанному адресу, с видом разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства". Запись о регистрации права собственности внесена в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним 8 октября 2010 г. N 39-39-03/310/2010-259 (л.д. 70). При разработке и утверждении решением сельского совета депутатов от 21 января 2012 г. N 20 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Переславское сельское поселение" фактическое пользование принадлежащего ей (Кожухановой Е.В.) земельного участка учтено не было.

Согласно указанным Правилам земельный участок расположен в территориальной зоне 1 ЖЗ 0210 2 ОДЗ - многофункциональная: зона застройки среднеэтажными жилыми домами 1-5 этажей и общественно деловая зона, где в основных и вспомогательных видах разрешенного использования не предусмотрен вид "для индивидуального жилищного строительства", что не позволяет использовать земельный участок в соответствии с его разрешенным использованием. Вместе с тем в числе условно разрешенных видов указанной территориальной зоны есть вид "индивидуальная усадебная застройка 1-4 этажа с земельными участками". Она неоднократно обращалась в администрацию с заявлением о предоставлении разрешения на указанный условно разрешенный вид использования земельного участка, однако администрация такое разрешение не давала вплоть до 22 декабря 2017 г.

Обстоятельства, на которые ссылается Кожуханова Е.В., находят подтверждение в материалах дела и были установлены, как в рамках проведения проверки, так и в ходе производства по делу.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки.

В силу части 2 указанной статьи (в редакции, действовавшей до изменений, внесенных Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. N 455-ФЗ) вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях.

Из материалов дела следует, что с 2015 года, в том числе до момента выдачи 16 мая 2016 г. предписания N 50-2 об устранении нарушений земельного законодательства, Кожуханова Е.В. неоднократно обращалась в администрацию с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка "индивидуальная усадебная жилая застройка 1-4 этажа с земельными участками" (заявления от 27 октября 2015 г. вх. N 7386, от 11 марта 2016 г. вх. N 2359-ю, от 1 апреля 2016 г. вх. N 3302, от 30 июня 2016 г. N 7063, от 8 сентября 2016 г. вх. N 9402, л.д. 30, 32-37).

Администрацией дан ответ только на заявление от 27 октября 2015 г. вх. N 7386, в котором сообщалось, что заявление передано в комиссию по землепользованию и застройки на рассмотрение (л.д. 31).

Заседание комиссии по землепользованию и застройке по рассмотрению обращений заинтересованных физических и юридических лиц по предложениям о внесении изменений в Правила землепользования и застройки проведено 14 марта 2016 г. (л.д. 47-50). На заседании комиссии принято решение об удовлетворении заявлений Кожухановой Е.В. и собственников смежных земельных участков о предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования соответствующих земельных участков "индивидуальная жилая застройка 1-4 этажа" и проведении публичных слушаний в пос. Холмогоровка. Решение принято ввиду того, что земельные участки были образованы путем межевания по проекту планировки и поставлены на кадастровый учет 8 июля 2010 г. с разрешенным использованием "для индивидуального жилищного строительства", а также в целях реализации прав землепользователей.

Однако публичные слушания не проведены, условно разрешенный вид использования земельных участков, в том числе с кадастровым номером ... не изменен.

29 ноября 2016 г. Кожуханова Е.В. обратилась в администрацию с заявлением о выдаче справки о невозможности использования принадлежащих ей земельных участков, в том числе с кадастровым номером ..., в связи с несоответствием их разрешенного использования и территориальной зоны, в границах которой они расположены (л.д. 43).

Согласно ответу на данное заявление от 29 ноября 2016 г. N 8251 земельные участки, в том числе с кадастровым номером ..., имеют вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства", однако расположены в границах территориальной зоны 1ЖЗ 021 - зоны застройки среднеэтажными жилыми домами 1-5 этажей, основным видом разрешенного использования в которой является "многоквартирные жилые дома 1-5 этажей", что не позволяет использовать земельные участки в квартале ... и смежных кварталах в соответствии с их разрешенным использованием, в том числе получить разрешение на строительство приступить к освоению земельных участков. При этом в числе условно разрешенных видов в указанной территориальной зоне есть вид разрешенного использования "индивидуальная усадебная жилая застройка 1-4 этажа с земельными участками", что позволяет собственникам таких земельных участков в данном квартале начать их освоение.

В означенном ответе администрацией подтверждено, что Кожуханова Е.В. и собственники смежных земельных участков обращались в администрацию за предоставлением разрешения на условно разрешенный вид использования "индивидуальная усадебная жилая застройка 1-4 этажа с земельными участками", но процедура не была завершена. Кроме того, сообщено, что администрацией принято решение о разработке Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", в котором будет учтено разрешенное использование земельных участков в квартале ... и установлена соответствующая территориальная зона, в которой будет возможно освоение земельных участков и их использование в соответствии с разрешенным видом (л.д. 44-45).

30 декабря 2016 г. Кожуханова Е.В. обратилась в администрацию с заявлениями о выдаче разрешений на строительство на принадлежащих ей земельных участках, в том числе с кадастровым номером ..., индивидуальных жилых домов.

Ответом от 13 февраля 2017 г. исх N и-255/МФЦ в выдаче разрешений на строительство отказано со ссылкой на то, что земельные участки расположены в границах территориальной зоны 1ЖЗ 0210 2 ОДЗ - зона застройки среднеэтажными жилыми домами и общественно-деловая зона, в которых согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Переславское сельское поселение"в основных и вспомогательных видах разрешенного использования отсутствует вид "для индивидуального жилищного строительства". При этом отмечено, что в условно разрешенных видах использования есть вид "индивидуальная усадебная жилая застройка 1-4 этажа с земельными участками". Рекомендовано обратиться с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка в Правительство Калининградской области в связи с вступлением в законную силу с 1 января 2017 г. Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 г. N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" (л.д. 118).

Кожуханова Е.В. обратилась в Зеленоградский районный суд Калининградской области с административным исковым заявлением к администрации об оспаривании названного отказа в выдаче разрешений на строительство индивидуальных жилых домов.

Апелляционным определением Калининградского областного суда от 12 июля 2017 г. N 33а-3197/2017 отменено решение Зеленоградского районного суда Калининградской области от 7 апреля 2017 г. N 2а-339/17 об отказе в удовлетворении исковых требований, вынесено новое решение, которым административный иск Кожухановой Е.В. удовлетворен, отказ администрации от 13 февраля 2017 г. в выдаче указанному лицу разрешений на строительство индивидуальных жилых домов признан незаконным, постановлено обязать администрацию рассмотреть заявления Кожухановой Е.В. от 30 декабря 2016 г. о выдаче разрешений на строительство в соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Изложенные выше обстоятельства свидетельствуют о том, что в период с 2015 года Кожуханова Е.В. предпринимала меры к получению разрешения на строительство, необходимого для начала освоения земельного участка, однако администрацией соответствующее разрешение не выдавалось вплоть до 22 декабря 2017 г.

Делая вывод о совершении Кожухановой Е.В. административного правонарушения, предусмотренного частью 25 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судебные инстанции в нарушение требований статьей 24.1, 26.1 названного Кодекса оставили без должного внимания обстоятельства, на которые Кожуханова Е.В. ссылалась в ходе производства по делу и которые имеют значение для его разрешения.

Приведенное в судебных актах суждение о том, что Кожуханова Е.В. могла приступить к освоению земельного участка, поскольку в территориальной зоне, где он расположен, как условно разрешенный вид использования земельного участка предусмотрена индивидуальная усадебная жилая застройка 1-4 этажа, нельзя признать обоснованным. Для освоения земельного участка необходимо разрешение на строительство, которое Кожухановой Е.В. не выдавалось, имеются основания для вывода о том, что предписание фактически не отвечает критерию исполнимости.

В силу положений частей 1 и 4 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Указанные положения получили развитие в пункте 13 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", согласно которому при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также по жалобам на постановления или решения по делам об административных правонарушениях судья должен исходить из закрепленного в статье 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа административной ответственности - презумпции невиновности лица, в отношении которого осуществляется производство по делу. Реализация этого принципа заключается в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, вина в совершении административного правонарушения устанавливается судьями, органами, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, должны толковаться в пользу этого лица.

Изложенное выше в совокупности и с учетом положений статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации не позволяет сделать вывод о наличии в деянии Кожухановой Е.В. вины в не исполнении предписания и совершении указанным лицом административного правонарушения, предусмотренного частью 25 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 названного Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные постановление, решение.

Отсутствие состава административного правонарушения является одним из обстоятельств, при которых производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению (пункт 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

При таких обстоятельствах постановление мирового судьи судебного участка N 422 Таганского района г. Москвы от 13 января 2017 г., решение судьи Таганского районного суда г. Москвы от 16 марта 2017 г. и постановление заместителя председателя Московского городского суда от 9 января 2018 г., вынесенные в отношении Кожухановой Е.В. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 25 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежат отмене.

Производство по настоящему делу об административном правонарушении подлежит прекращению на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации постановил:

жалобу Кожухановой Е.В. удовлетворить.

Постановление мирового судьи судебного участка N 422 Таганского района г. Москвы от 13 января 2017 г., решение судьи Таганского районного суда г. Москвы от 16 марта 2017 г. и постановление заместителя председателя Московского городского суда от 9 января 2018 г., вынесенные в отношении Кожухановой Е.В. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 25 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.

Производство по делу об административном правонарушении прекратить на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

С.Б. Никифоров