Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 сентября 2018 г. N 44-АПГ18-18 Решение суда первой инстанции о признании недействующими отдельных предписаний пункта 8 и пункта 8.4 Порядка принятия решения о проведении капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме в случае возникновения аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, утв. постановлением Правительства Пермского края от 1 ноября 2017 г. N 883-п, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 сентября 2018 г. N 44-АПГ18-18

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Пермского края о признании недействующими отдельных предписаний пункта 8 и пункта 8.4 Порядка принятия решения о проведении капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме в случае возникновения аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, утверждённого постановлением Правительства Пермского края от 1 ноября 2017 года N 883-п, по апелляционной жалобе Правительства Пермского края на решение Пермского краевого суда от 23 мая 2018 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Правительства Пермского края Быкова Д.С. и представителя региональной службы по тарифам Пермского края Поповцева А.В., поддержавших доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Пермского края от 1 ноября 2017 года N 883-п, опубликованным 6 ноября 2017 года в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", и размещённым на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru) 7 ноября 2017 года, утверждён Порядок принятия решения о проведении капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме в случае возникновения аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера (далее - Порядок).

Порядок определяет условия, процедуру и сроки принятия органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края, собственниками помещений в многоквартирном доме, формирующими фонд капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме на счёте некоммерческой организации "Фонд капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в Пермском крае" (далее - региональный оператор), решения о проведении капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме в случае возникновения аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера.

Пунктом 8 Порядка предусмотрено, что собственники помещений в многоквартирном доме не позднее чем через пять календарных дней с момента получения предложений регионального оператора, указанных в пункте 7 Порядка, обязаны рассмотреть эти предложения и принять на общем собрании решение, которым должны быть определены или утверждены в том числе источники финансирования мероприятий, необходимых для ликвидации последствий аварии, иных чрезвычайных ситуаций (пункт 8.4).

Первый заместитель прокурора Пермского края обратился с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 8 Порядка в части установления срока рассмотрения собственниками помещений в многоквартирном доме поступивших предложений регионального оператора, пункта 8.4 в полном объёме ввиду их несоответствия положениям статьи 45 Жилищного кодекса Российской Федерации, регулирующей порядок проведения общего собрания собственников, части 5 статьи 189 названного кодекса, которая не предусматривает обязанности общего собрания решать вопрос об источниках финансирования капитального ремонта в случае формирования фонда капитального ремонта на счёте регионального оператора.

Решением Пермского краевого суда от 23 мая 2018 года требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Правительством Пермского края ставится вопрос об отмене судебного акта ввиду неправильного применения норм материального права и принятия нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Пермского края представлены возражения о законности судебного решения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, считает, что оснований для её удовлетворения и отмены по существу правильного решения суда не имеется.

Суд первой инстанции, разрешая заявленные требования, пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят субъектом Российской Федерации в пределах предоставленных полномочий, в соответствии с установленной процедурой, в установленной форме с соблюдением порядка принятия и введения его в действие.

Признавая пункт 8 Порядка недействующим в части установления срока принятия общим собранием собственников общего имущества в многоквартирном доме по поступившим предложениям о проведении капитального ремонта, суд первой инстанции согласился с предложенным прокурором обоснованием и указал, что порядок проведения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме установлен статьями 45 и 46 Жилищного кодекса Российской Федерации, а также главой 9.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающих обязательное соблюдение инициатором проведения общего собрания собственников помещений многоквартирного дома десятидневного срока сообщения собственникам о проведении общего собрания до даты его проведения, указав, что в федеральном законодательстве отсутствует норма, предусматривающая сокращение указанного десятидневного срока.

Судебная коллегия считает решение суда об удовлетворении заявленных требований в этой части правильным, признаёт обоснованными заявленные прокурором требования, но по иным мотивам.

Исходя из предписаний статей 208 и 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, предмет судебного нормоконтроля, то есть его границы, определяет исключительно административный истец, обязанный указать в административном исковом заявлении конкретный оспариваемый нормативный правовой акт или его отдельные положения, а также наименование и отдельные положения нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части.

Федеральный законодатель подчеркнув, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность исключительно оспариваемых положений нормативного правового акта, одновременно определил, что при проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет юридически значимые обстоятельства в полном объёме, в том числе и соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (часть 7, пункт 3 части 8 статьи 213 поименованного кодекса).

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе, регулирование отношений в сфере обеспечения проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах (подпункт 61 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Пунктом 6.1 статьи 2 Жилищного кодекса Российской Федерации определено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе организуют обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах за счёт взносов собственников помещений в таких домах на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, бюджетных средств и иных не запрещённых законом источников финансирования.

Как следует из наименования оспариваемого нормативного правового акта, субъект Российской Федерации осуществил правовое регулирование общественных отношений в области "проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме", которые на федеральном уровне регламентированы главой 18 Жилищного кодекса Российской Федерации, включающей статью 189, устанавливающую порядок принятия решения о проведении капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме (далее - капитальный ремонт общего имущества).

В силу предписаний части 5 названной статьи в случае формирования фонда капитального ремонта на счёте регионального оператора решением общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме о проведении капитального ремонта общего имущества в этом доме должны быть определены или утверждены перечень услуг и (или) работ по капитальному ремонту; предельно допустимая стоимость услуг и (или) работ по капитальному ремонту исходя из предельной стоимости услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, определённой в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 190 этого кодекса; лицо, которое от имени всех собственников помещений в многоквартирном доме уполномочено участвовать в приёмке оказанных услуг и (или) выполненных работ по капитальному ремонту, в том числе подписывать соответствующие акты (пункты 1-3).

В соответствии с частью 6 статьи 189 Жилищного кодекса Российской Федерации в случае возникновения аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера решение по вопросам, предусмотренным пунктами 1-4 части 5 названной статьи, принимается в порядке, установленном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Статьёй 3 Закона Пермского края от 11 марта 2014 года N 304-ПК "О системе капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Пермского края" установление порядка принятия решения о проведении капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме в случае возникновения аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера отнесено к полномочиям Правительства Пермского края.

Исходя из приведённых законоположений оспариваемый нормативный региональный акт принят уполномоченным органом, однако оспариваемые нормы статье 189 Жилищного кодекса Российской Федерации не соответствуют.

Согласно общему правилу, закреплённому в части 1 статьи 189 Жилищного кодекса Российской Федерации, проведение капитального ремонта общего имущества осуществляется на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме.

Вместе с тем федеральный законодатель в этой же норме сделал исключение для случаев, предусмотренных частью 6 поименованной статьи, а именно: возникновение аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера.

Объективная необходимость принятия решения о проведении капитального ремонта без участия собственников общего имущества многоквартирного дома согласуется с положениями Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", действие которого распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее - организации) и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, связанных в том числе и с ликвидацией чрезвычайных ситуаций, то есть аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов (преамбула, статья 1).

Таким образом, из толкования приведённых федеральных норм в их системном единстве следует, что федеральный законодатель не предусмотрел собственников помещений в многоквартирном доме как обязательных участников в принятии решения о проведении капитального ремонта многоквартирного дома, потерпевшего разрушение в результате аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, поскольку в такой ситуации требуется принятие в кротчайшие сроки решения о капитальном ремонте, который, как предписано частью 6 статьи 189 Жилищного кодекса Российской Федерации, осуществляется без его включения в краткосрочный план реализации региональной программы капитального ремонта и только в объёме, необходимом для ликвидации последствий, возникших вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, за счёт средств регионального оператора, определённых статьёй 185 указанного кодекса и законом субъекта Российской Федерации в качестве денежных средств для обеспечения финансовой устойчивости деятельности регионального оператора, и учитывается при ежегодной актуализации региональной программы капитального ремонта.

Необходимость принятия в особом порядке решения о проведении капитального ремонта в приведённых выше случаях, то есть без участия собственников жилых помещений, подтверждается тем, что в таком случае подрядная организация определяется без проведения конкурентных способов, заказчиком может осуществляться закупка у единственной подрядной организации и заключаться договор о проведении капитального ремонта только в объёме, необходимом для ликвидации последствий, возникших вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы (подпункт "б" пункта 193 Положения о привлечении специализированной некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 года N 615).

По смыслу части 6 статьи 189 Жилищного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления вправе принимать решение о проведении капитального ремонта в двух случаях: если решение о плановом капитальном ремонте общего имущества не принято в установленные законом сроки собственниками помещений в многоквартирном доме (первое предложение); если проведение капитального ремонта связано с аварией, иными чрезвычайными ситуациями природного или техногенного характера (второе предложение), следовательно, федеральный законодатель, установив право субъекта Российской Федерации устанавливать порядок принятия решения о перечне услуг и (или) работ по капитальному ремонту; предельно допустимой стоимости услуг и (или) работ по капитальному ремонту; о лице, которое от имени всех собственников помещений в многоквартирном доме уполномочено участвовать в приёмке оказанных услуг и (или) выполненных работ по капитальному ремонту, в том числе подписывать соответствующие акты, в случае возникновения аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, не предоставил полномочие определять порядок участия собственников жилых помещений многоквартирного дома в принятии решения, которое обязан принять орган местного самоуправления.

При таком положении Судебная коллегия не может не согласиться с выводом суда о несоответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, пункта 8.4 Порядка.

Тем более, что пункт 4 части 5 статьи 189 Жилищного кодекса Российской Федерации, предусматривающий при принятии решения о проведении капитального ремонта рассмотреть вопрос об источниках его финансирования, исключён Федеральным законом от 29 июля 2017 года N 257-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации", которым названная статья дополнена пунктом 5.1, регулирующим содержание решения о проведении капитального ремонта в случае формирования фонда капитального ремонта на специальном счёте, а не на счёте регионального оператора, как предусмотрено частью 5 этой же статьи, который обязан выделить средства для капитального ремонта многоквартирного дома в случае возникновения аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права и не свидетельствуют о соответствии оспариваемых региональных норм Жилищному кодексу Российской Федерации, то есть не могут повлечь отмену судебного решения о признании пунктов 8 и 8.4 Порядка недействующими.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309 и 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 23 мая 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Пермского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.