Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 сентября 2018 г. N 117-АПГ18-6 Об отказе в признании недействующими постановлений Правительства Севастополя от 21 сентября 2017 г. N 693-ПП и от 19 октября 2017 г. N 775-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Севастополя от 09.11.2015 N 1030-ПП "О размещении нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя и внесении изменений в постановления Правительства Севастополя от 31.03.2015 N 246-ПП и от 29.05.2015 N 459-ПП"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 сентября 2018 г. N 117-АПГ18-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям индивидуальных предпринимателей Сливченко Ирины Валентиновны, Сливченко Дмитрия Алексеевича, Иванченко Сергея Владимировича, Лазаревой Елены Александровны, Юрьевой Ирины Анатольевны, Тихонова Вадима Владимировича, Седайкиной Светланы Николаевны, Недайводиной Кристины Леонидовны, Щербины Марины Викторовны, Рыковской Татьяны Григорьевны, Змеевой Татьяны Иосифовны, Плыс Ольги Александровны о признании недействующими постановлений Правительства Севастополя от 21 сентября 2017 года N 693-ПП и от 19 октября 2017 года N 775-ПП, которыми внесены изменения в постановление от 9 ноября 2015 года N 1030-ПП "О размещении нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя и внесение изменений в постановления Правительства Севастополя от 31 марта 2015 года N 246-ПП и от 9 мая 2015 года N 459-11X1" (далее - Постановление N 693-ПП и Постановление N 775-ПП соответственно) по апелляционной жалобе Недайводиной К.Л., Рыковской Т.Г., Щербины М.В. на решение Севастопольского городского суда от 8 мая 2018 года, которым административные исковые заявления оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя административных истцов Трипуса Е.В., поддержавшего доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

9 ноября 2015 года Правительством Севастополя издано постановление N 1030-ПП "О размещении нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя и внесении изменений в постановления Правительства Севастополя от 31 марта 2015 года N 246-ПП и от 29 мая 2015 года N 459-ПП", которым утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Севастополь (далее - Схема) и утверждён Порядок размещения нестационарных торговых объектов на территории города Севастополь (далее - Порядок), которые официально опубликованы 10 ноября 2015 года путём размещения на сайте Правительства Севастополя.

Подпунктами 2.1 и 2.2 пункта 2 приведённого постановления (в редакции, действующей на момент принятия судебного решения) утверждены текстовая и графическая части Схемы, являющиеся приложением N 6 и приложением N 7 соответственно.

Текстовая часть Схемы (далее - Приложение N 6) представляет собой таблицу, состоящую из 13 граф, каждая из которых содержит сведения о нестационарных торговых объектах (далее - НТО), в том числе номер места на карте и адресные ориентиры места расположения, а также строк, в которых под определённым порядковым номер указывается информация о конкретных ориентирах НТО.

Подпунктом 1 пункта 1.2 Постановления N 693-ПП в Приложении N 6 исключены строки 607, 609-624, 628-630, 636-640, 642, 645, 646-652, 668, 670-672, 993, 994, 997-999, 1001, 1003-1034, 1060, 1329, 1332-1338, 1340-1344, 1346, 1357, 1372, 1379, 1380, 1385, 1409-1426, 1429, 1430, 1435, 1461, 1462, 1463, 1469, 1814, подпунктом 2 пункта 1.3 в Приложении N 7 исключены карты Б1 и Б53.

Постановлением названного органа исполнительной власти от 19 октября 2017 года N 775-ПП Приложение N 6 изложено в новой редакции согласно приложению N 1 к указанному постановлению (пункт 1.2), в приложении N 7 карты Б1, Б2, Г28, Л2, Л7, Л13, Л14, Л16, Л33, Л35, Н7, Н9, Н10, Н11, Н17, Н18, Н22 изложены в новой редакции в соответствии с приложением N 2 к этому постановлению (подпункт 1 пункта 1.3).

Административные истцы, индивидуальные предприниматели и собственники НТО, считая, что приведёнными нормами из Схемы исключены места размещения принадлежащих им торговых объектов и нарушены законные права и интересы ввиду лишения права на заключение договоров на размещение НТО без проведения торгов в местах размещения, определённых схемой, обратились в суд с административным иском о признании недействующими Постановления N 693-ПП и Постановления N 775-ПП, указав в обоснование требований на нарушение процедуры, установленной пунктом 1 статьи 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), предусматривающей проведение оценки регулирующего воздействия проектов постановлений в целях выявления вводимых запретов и ограничений для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также на несоблюдение требований пункта 3.10 Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя, утверждённого постановлением Правительства Севастополя от 9 ноября 2015 года N 1030-ПП о форме предложения об исключении мест размещения торговых объектов из Схемы.

По мнению административных истцов, оспариваемые региональные нормативные правовые акты не соответствуют части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ) и статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон о защите конкуренции).

Решением Севастопольского городского суда от 8 мая 2018 года административные исковые заявления оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Недайводина К.Л., Рыковская Т.Г., Щербина М.В. просят отменить судебный акт ввиду несоответствия выводов суда обстоятельствам дела и неправильного применения норм материального права и вынести новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Правительством Севастополя представлены возражения с указанием на необоснованность доводов, приведённых в ней, и на законность судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что Постановление N 693-ПП и Постановление N 775-ПП субъектом Российской Федерации приняты в соответствии с его полномочиями и компетенцией, имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам не противоречат.

Позиция суда основана на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих возникшие отношения.

Согласно подпункту 69 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым названными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно - аналитического наблюдения за состоянием рынка определённого товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом N 381-ФЗ.

В соответствии с частями 1, 3, 5 статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ размещение НТО на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется с учётом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов в соответствии со схемой, которая разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определённым в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Абзацем вторым части 3 статьи 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

Как правильно указал суд первой инстанции, Законом города Севастополя от 30 декабря 2014 года N 102-ЗС "О местном самоуправлении в городе Севастополе" вопрос об утверждении Схемы не определён как вопрос местного значения.

Приведённые законоположения, а также изложенные в судебном решении нормы Устава города Севастополя и Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 года N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя" подтверждают правильность вывода суда первой инстанции о принятии оспариваемых нормативных правовых актов уполномоченным органом субъекта Российской Федерации.

Суд первой инстанции, установив, что из Схемы оспариваемыми постановлениями исключены места, находящиеся в границах территории достопримечательного места, хозяйственная деятельность на которых ограничена действующим законодательством, правильно признал доводы административных истцов несостоятельными, обоснованно применив предписания Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", которым достопримечательные места отнесены к объектам культурного наследия и таковыми признаются в том числе и центры исторических поселений, и фрагменты градостроительной планировки и застройки (абзац четвёртый части 5 статьи 3).

Статьёй 56.4 этого же федерального закона установлено, что предметом охраны достопримечательного места являются его градостроительные, геологические, ландшафтные, объёмно-пространственные, планировочные, архитектурно-стилистические характеристики, ценные элементы застройки и благоустройства, совместные творения человека и природы, объекты, представляющие интерес с точки зрения архитектуры, истории, археологии, этнологии и экологии, функциональное назначение и мемориальное значение указанного достопримечательного места (пункт 1).

В целях обеспечения сохранности предмета охраны достопримечательного места в границах территории достопримечательного места органом охраны объектов культурного наследия, устанавливаются требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, и требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места (пункт 2 поименованной статьи).

Приказом Министерства культуры Российской Федерации (далее - Минкультуры России) N 1279 от 8 июня 2016 года достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" включено в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения.

Требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам названного объекта утверждены Приказом Минкультуры России N 1864 от 12 августа 2016 года, установившим в пунктах 13 и 14 требования к осуществлению деятельности на территории указанного исторического места.

Суд первой инстанции, проанализировав приведённые федеральные нормы, содержащие перечень разрешаемой деятельности, обоснованно констатировал, что в границах территории достопримечательного места может осуществляться только деятельность, направленная на сохранение и воссоздание объектов культурного наследия, а также на обеспечение их деятельности и функционирования. Размещение НТО к таким видам деятельности не относится.

С учётом изложенного, а также принимая во внимание предписания пункта 2.2 Порядка размещения нестационарных торговых объектов, согласно которому такое размещение должно соответствовать действующим правилам благоустройства территории города Севастополя, градостроительным, строительным, архитектурным, пожарным, санитарным и иным нормам, правилам и нормативам, суд первой инстанции правомерно не усмотрел несоответствия оспариваемых региональных нормативных правовых актов законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Ссылка в апелляционной жалобе на наличие в границах достопримечательных мест иных торговых объектов, не являющихся НТО, правового значения для оценки законности принятого судебного решения не имеет.

Проверяя довод административных истцов о нарушении порядка принятия Постановления N 693-ПП и Постановления N 775-ПП ввиду нарушения формы обращения с предложением об исключении отельных мест размещения НТО, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку представленным доказательствам, правильно применил положения пунктов 3.4 и 3.10 Порядка и обосновано пришёл к заключению о том, что выявленные несоответствия не являются существенными и не могут повлечь признание недействующими оспариваемых постановлений.

Указанный вывод суда согласуется с разъяснениями, данными в пункте 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", о том, что только существенное нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, например его принятие в отсутствие кворума, не обнародование высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, не опубликование, отсутствие предусмотренного законодательством согласования с уполномоченным органом, может повлечь исключение такого акта из системы действующих правовых актов субъекта Российской Федерации.

Суд первой инстанции правомерно отклонил доводы истцов о несоответствии оспариваемых нормативных актов предписаниям статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку оспариваемые региональные нормативные правовые акты не устанавливают на товарном рынке иных правил осуществления торговой деятельности, отличных от федерального правового регулирования, приняты в целях достижения баланса публичных интересов и соответствующих хозяйствующих субъектов.

Обоснованно суд первой инстанции не усмотрел нарушений требований пункта 1 статьи 26.3-3 Федерального закона N 184-ФЗ о необходимости проведения уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающих, изменяющих или отменяющих ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

При этом суд правильно исходил из того, что такая оценка проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 1.1 статьи 26.3-3 Федерального закона N 184-ФЗ), однако оспариваемые постановления каких-либо запретов и ограничений для ведения истцами предпринимательской деятельности не содержат, административные истцы не лишены права осуществлять законную предпринимательскую деятельность в иных местах, предусмотренных Схемой, например, заключив договор на размещение нестационарных торговых объектов по результатам проводимых Главным управлением аукционов.

Как следует из содержания пунктов 3.3 и 3.4 Порядка, в Схему могут включаться места, уже занятые НТО, так и свободные, планируемые к размещению на них таких объектов, она должна содержать адресные ориентиры места размещения объектов, площадь места размещения, количество размещённых объектов, их тип, специализацию и период функционирования, то есть Схема не содержит информации о конкретных НТО или субъектах хозяйственной деятельности, следовательно, не закрепляет права субъектов хозяйственной деятельности на места, указанные в этой схеме.

Являются несостоятельными и утверждения административных истцов о несоответствии оспариваемых региональных нормативных правовых актов части 6 статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ, устанавливающей положение о том, что утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в неё изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения названной схемы.

Приведённое федеральное законоположение направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения НТО, сокращения сферы торговых услуг.

Вместе с тем, названная федеральная норма исходя из того, что схемы размещения НТО - это способ систематизации размещения объектов исходя из долгосрочных планов развития территорий и создания комфортной среды для граждан, не исключает при утверждении (изменении) схемы размещения НТО право уполномоченного органа с учётом особенностей конкретного муниципального образования решать вопросы размещения названных объектов самостоятельно, при условии, что такое правовое регулирование не носит произвольный характер, не является средством для административного сокращения количества торговых объектов и ограничения предпринимательской активности, направлено на создание условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства, и при изменении места ведения бизнеса с применением НТО, сам бизнес сохраняется.

Административный ответчик представил доказательства, что исключение из Схемы отдельных мест размещения НТО не являлось произвольным, что на момент принятия оспариваемых норм срок действия свидетельств на право размещения нестационарных торговых объектов, полученных административными истцами в порядке, установленном постановлением Правительства Севастополя от 31 декабря 2014 года N 704 "О мерах по упорядочению размещения нестационарных объектов мелкорозничной торговой сети и общественного питания на территории города Севастополя", истёк, разрешительные документы на ведение хозяйственной деятельности административными истцами не получены.

При таком положении обжалуемый судебный акт является законным, доводы апелляционной жалобы, основанные на неверном толковании норм материального права, не могут повлечь его отмену.

Ввиду изложенного, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Севастопольского городского суда от 8 мая 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Недайводиной К.Л., Рыковской Т.Г., Щербины М.В. - без удовлетворения.

Председательствующий -

Зинченко И.Н.

Судьи -

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.