Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 октября 2018 г. N 8-АПГ18-7 Решение суда первой инстанции отменено, признан недействующим приказ департамента энергетики и регулирования тарифов Ярославской области от 18 декабря 2015 г. N 414-вс/во "Об установлении тарифов на питьевую воду и водоотведение для муниципального унитарного предприятия "Спектр" (городской округ г. Переславль-Залесский) на 2016-2018 годы"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 октября 2018 г. N 8-АПГ18-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д.и Нефедова О.Н.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Муниципальные энергетические системы", общества с ограниченной ответственностью "Переславская энергетическая компания", Рыжих Елены Александровны о признании недействующим приказа департамента энергетики и регулирования тарифов Ярославской области от 18 декабря 2015 г. N 414-вс/во "Об установлении тарифов на питьевую воду и водоотведение для муниципального унитарного предприятия "Спектр" (городской округ г. Переславль-Залесский) на 2016-2018 годы", не действующим в части приказа департамента энергетики и регулирования тарифов Ярославской области от 15 декабря 2016 г. N 316-тэ "Об установлении тарифов муниципальному унитарному предприятию "Спектр" (городской округ г. Переславль-Залесский) в зоне действия ЕТО на 2017-2019 годы"

по апелляционным жалобам общества с ограниченной ответственностью "Переславская энергетическая компания", Рыжих Елены Александровны на решение Ярославского областного суда от 10 мая 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Переславская энергетическая компания" - Мельниковой Е.В., общества с ограниченной ответственностью "Муниципальные энергетические системы" - Егорова Ю.Н., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителя департамента жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области Беловой Г.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом департамента энергетики и регулирования тарифов Ярославской области (далее также - Департамент, тарифный орган) от 18 декабря 2015 г. N 414-вс/во (далее также - Приказ N 414-вс/во) для муниципального унитарного предприятия "Спектр" (далее - МУП "Спектр") установлены тарифы на питьевую воду и водоотведение на 2016-2018 гг. с разбивкой на календарные периоды и утверждены производственные программы в сфере холодного водоснабжения (питьевая вода) и водоотведения.

Приказом департамента энергетики и регулирования тарифов Ярославской области от 15 декабря 2016 г. N 316-тэ (далее - Приказ N 316-тэ) для МУП "Спектр", как единой теплоснабжающей организации, установлены тарифы на тепловую энергию на 2017-2019 гг. с дифференциацией по системам теплоснабжения: приложение 1 - в зоне действия котельной МУП "Спектр", приложение 2 - в зоне действия котельной общества с ограниченной ответственностью "Переславская энергетическая компания" (далее - ООО "ПЭК"), приложения N 3, 4 - в зоне действий котельных общества с ограниченной ответственностью "Муниципальные энергетические системы" (далее - ООО "МЭС").

ООО "ПЭК", являющееся потребителем услуг МУП "Спектр" по водоснабжению и водоотведению, и предоставляющее услугу по теплоснабжению потребителям, присоединенным к принадлежащей ему котельной, обратилось в Ярославский областной суд с административным исковым заявлением о признании Приказа N 316-тэ и Приказа N 414-вс/во недействующими.

В обоснование требований административный истец указал на несоответствие указанных нормативных правовых актов статье 41.1 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении и водоотведении), статье 28 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), статье 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), поскольку оснований для установления МУП "Спектр" тарифов на теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение не имелось ввиду отсутствия у указанного юридического лица имущества, позволяющего осуществлять производство, отпуск и транспортировку тепловой энергии, и передачи ему объектов водоснабжения и водоотведения администрацией городского округа город Переславль-Залесский Ярославской области без законных оснований.

ООО "МЭС" и Рыжих Е.А. вступили в административное дело в качестве административных соистцов.

Определением Ярославского областного суда от 10 мая 2018 г. производство по делу в части требований о признании не действующими приложений 1, 3, 4 к Приказу N 316-тэ прекращено.

Решением Ярославского областного суда от 10 мая 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Дополнительным решением суда от 30 мая 2018 г. с ООО "ПЭК" и ООО "МЭС" взыскана государственная пошлина в доход федерального бюджета.

В апелляционной жалобе ООО "ПЭК", ссылаясь на нарушение и неправильное применение норм материального права, просит решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение об удовлетворении требований. Полагает, что вывод суда об отсутствии у Департамента права проверки законности документов, предоставляемых в составе тарифной заявки, противоречит положениям Правил регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 406 "О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения", и Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения". Считает, что неисполнение тарифным органом обязанности по проверке представленных для установления тарифов документов и наличие неотмененного акта органа местного самоуправления о наделении МУП "Спектр" статусом единой теплоснабжающей и гарантирующей организации не может препятствовать признанию нормативного правового акта недействующим. По мнению административного истца, сам по себе использованный метод индексации установленных тарифов не свидетельствует об их законности.

Рыжих Е.А. в апелляционной жалобе так же просит отменить решение суда и удовлетворить административное исковое заявление. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в апелляционной жалобе ООО "ПЭК", и ссылается на судебные постановления Арбитражного суда Ярославской области, установившие факт незаконного владения МУП "Спектр" недвижимым имуществом, используемым для осуществления регулируемой деятельности.

ООО "МЭС" в отзыве на указанные жалобы полагает их подлежащими удовлетворению.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, и департаментом жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В сфере водоснабжения государственное регулирование тарифов осуществляется в соответствии с Законом о водоснабжении и водоотведении, а также Основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения и Правилами регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 406.

Регулированию подлежат тарифы на питьевую воду (питьевое водоснабжение) и тарифы на водоотведение (части 2, 8 статьи 31 Закона о водоснабжении и водоотведении).

Государственное регулирование тарифов на тепловую энергию осуществляется Законом о теплоснабжении, постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения и Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении регулированию подлежат, в частности, тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов.

Установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, цен (тарифов) в сфере теплоснабжения относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1 части 1 статьи 5 Закона о водоснабжении и водоотведении, часть 3 статьи 7 Закона о теплоснабжении).

Органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, цен (тарифов) в сфере теплоснабжения на территории Ярославской области на момент издания оспариваемых нормативных правовых актов являлся департамент энергетики и регулирования тарифов Ярославской области (пункты 3.1.2.1, 3.1.3.1 Положения о департаменте энергетики и регулирования тарифов Ярославской области, утвержденного постановлением Правительства Ярославской области от 9 августа 2012 г. N 709-п).

Согласно представленным в материалы дела экспертным заключениям от 23 ноября 2015 г. и от 30 ноября 2016 г. основанием установления для МУП "Спектр" Приказом N 414-вс/во тарифов на питьевую воду и водоотведение на 2016-2018 гг. и последующей их корректировки являлись в том числе договоры аренды имущества с Управлением муниципальной собственностью Администрации г. Переславля-Залесского от 8 мая 2015 г. N 589/1, от 13 мая 2014 г. N 590; основанием для установления МУП "Спектр" Приказом N 316-тэ тарифов на тепловую энергию на 2017-2019 гг. и последующей их корректировки явилось признание указанного предприятия единой теплоснабжающей организацией в соответствии с актуализированной схемой теплоснабжения г. Переславля-Залесского на период с 2012 по 2027 гг., утвержденной постановлением Администрации г. Переславля-Залесского от 22 апреля 2016 г. N ПОС.03-0551/16.

Отказывая в удовлетворении заявленных административными истцами требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что у органа регулирования не имелось оснований для отказа в установления тарифов на теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение МУП "Спектр" как единой теплоснабжающей организации и гарантирующему поставщику; на момент обращения с тарифной заявкой, а также с заявлением о корректировке тарифа указанное предприятие являлось организацией, осуществляющей регулируемые виды деятельности и обладающей необходимым для этого имуществом. При этом суд указал, что правом проверки законности сделок, на основании которых регулируемой организацией приобретено имущество, используемое для осуществления деятельности, в том числе в части соответствия их антимонопольному законодательству, орган регулирования тарифов не обладает.

Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество в случаях, перечисленных в данной статье.

Организацией, осуществляющей холодное водоснабжение и (или) водоотведение в силу пункта 15 статьи 2 Закона о водоснабжении и водоотведении признается юридическое лицо, осуществляющее эксплуатацию централизованных систем холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем.

Как следует из пунктов 13, 14, 16 и 17 Правил регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, открытие и рассмотрение дел об установлении тарифов осуществляется в том числе на основании предложения регулируемой организации. К заявлению об установлении тарифов такая организация прилагает обосновывающие документы, в частности копии правоустанавливающих документов (гражданско-правовых договоров, концессионных соглашений, при реорганизации юридического лица - передаточных актов), подтверждающих право собственности, иное законное основание для владения, пользования и распоряжения объектами недвижимости (зданиями, строениями, сооружениями и земельными участками), необходимыми для осуществления регулируемой деятельности.

Согласно части 1 статьи 41.1 Закона о водоснабжении и водоотведении передача прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется по договорам аренды таких систем и (или) объектов, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом установленных указанным федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением случая, предусмотренного частью 1 статьи 9 названного федерального закона.

Договор аренды систем и (или) объектов, указанных в части 1 статьи 41.1 Закона о водоснабжении и водоотведении, заключается по результатам проведения конкурса на право заключения этого договора в порядке, установленном антимонопольным законодательством Российской Федерации, и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учетом установленных названным федеральным законом особенностей и на условиях, предусмотренных конкурсной документацией, а также в заявке на участие в конкурсе, поданной участником торгов, с которым заключается договор (часть 6 статьи 41.1 указанного федерального закона).

Аналогичные положения, устанавливающие особенности передачи прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, предусмотрены статьей 28.1 Закона о теплоснабжении.

Пунктом 18 статьи 2 Закона о теплоснабжении установлено, что регулируемым видом деятельности в сфере теплоснабжения является вид деятельности, при осуществлении которого расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с данным федеральным законом государственному регулированию, в том числе: реализация тепловой энергии (мощности), теплоносителя, оказание услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя; оказание услуг по поддержанию резервной тепловой мощности.

Согласно пункту 11 статьи 2 Закона о теплоснабжении теплоснабжающая организация - организация, осуществляющая продажу потребителям и (или) теплоснабжающим организациям произведенных или приобретенных тепловой энергии (мощности), теплоносителя и владеющая на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями в системе теплоснабжения, посредством которой осуществляется теплоснабжение потребителей тепловой энергии.

В целях подтверждения оснований владения источниками тепловой энергии и тепловыми сетями регулируемая организация к заявлению об установлении цен (тарифов) прилагает, в частности копии правоустанавливающих документов, подтверждающих право собственности, иное законное право в отношении недвижимых объектов (зданий, строений, сооружений, земельных участков), используемых для осуществления регулируемой деятельности, права на которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (в случае если такие права зарегистрированы в указанном реестре, представляются сведения об этих зданиях, строениях, сооружениях, земельных участках) (подпункт "а" пункта 16 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения), а для подтверждения осуществления регулируемой деятельности - копии договоров об осуществлении такой регулируемой деятельности (договоры теплоснабжения, и (или) договоры передачи тепловой энергии, теплоносителя, и (или) договоры поставки тепловой энергии, теплоносителя, и (или) договоры о поддержании резервной тепловой мощности, и (или) договоры о подключении), а в случае заключения в соответствии с Законом "О теплоснабжении" договоров теплоснабжения и (или) договоров поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя по ценам, определяемым соглашением сторон, - копии таких договоров, подтверждающие объемы тепловой энергии и (или) теплоносителя, или перечень таких договоров с указанием сведений о лице, с которым заключен договор, предмете договора, дате заключения договора, дате начала исполнения обязательств по договору, сроке действия договора, об объеме товаров (работ, услуг), реализуемых по договору, о виде и параметрах используемого теплоносителя (подпункт "к" пункта 16 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения).

Таким образом, Закон о водоснабжении и водоотведении и Закон о теплоснабжении содержат императивное правило о том, что права владения и (или) пользования муниципальными централизованными системами водоснабжения и (или) водоотведения, источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями могут быть переданы по договорам аренды или концессионным соглашениям, по общему правилу, заключенным по результатам конкурса.

Как следует из материалов дела, в соответствии с договором аренды от 8 мая 2015 г. N 589/1, заключенным на срок 5 лет, Управление муниципальной собственности Администрации г. Переславля-Залесского передало, а МУП "Спектр" приняло во временное пользование системы коммунальной инфраструктуры тепло- и водоснабжения г. Переславля- Залесского.

29 апреля 2015 г. Администрацией г. Переславля-Залесского вынесено постановление N ПОС.03-0640/15 о закреплении за МУП "Спектр" на праве хозяйственного ведения муниципальных объектов водоснабжения и теплоснабжения.

Решением арбитражного суда Ярославской области от 3 февраля 2017 г. по делу N А82-5873/2016, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, установлено, что муниципальное имущество передано МУП "Спектр" с нарушением действующего законодательства, а именно, статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, статьи 28.1 Закона о теплоснабжении, статьи 41.1 Закона о водоснабжении и водоотведении.

Вступившим в законную силу решением арбитражного суда Ярославской области от 27 января 2018 г. по делу N А82-19185/2017 признан недействительным (ничтожным) договор аренды муниципального имущества от 8 мая 2015 г. N 589/1, заключенный между Управлением муниципальной собственности Администрации г. Переславля-Залесского и МУП "Спектр", применены последствия недействительности договора в виде обязания МУП "Спектр" возвратить Управлению муниципальной собственности Администрации г. Переславля-Залесского имущество, указанное в приложениях N 1 и 2 к договору.

Решением арбитражного суда Ярославской области от 29 января 2018 г. по делу N А82-19186/2017 закрепленное на праве хозяйственного ведения на основании постановления Администрации г. Переславля-Залесского от 29 апреля 2015 г. N ПОС.03-0640/15 имущество истребовано из незаконного владения МУП "Спектр".

Приведенными судебными постановлениями подтверждено отсутствие у МУП "Спектр" законных оснований владения имуществом, используемым в регулируемой деятельности.

Выводы суда об отсутствии у тарифного органа полномочий по проверке законности соответствующих сделок основаны на ошибочном толковании приведенных выше норм закона, поскольку тарифы подлежат установлению в отношении регулируемых организаций, то есть организаций, владеющих на праве собственности или ином законном основании объектами, эксплуатируемыми для осуществления регулируемой деятельности.

Сам по себе формальный статус единой теплоснабжающей организации и гарантирующей организации в сфере водоснабжения, сохраняющийся ввиду невнесения органом местного самоуправления соответствующих изменений в свои нормативные акты, в отсутствие использования на законных основаниях имущества, необходимого для осуществления регулируемой деятельности, не образует той совокупности обстоятельств, с наличием которых законодатель связывает необходимость установления тарифов.

При таких данных Судебная коллегия приходит к выводу о том, что Приказ N 414-вс/во и в оспариваемой части Приказ N 316-тэ не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также нарушают права и законные интересы административных истцов.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на ошибочном толковании норм материального права, обстоятельства, имеющие значение для административного дела, судом первой инстанции определены неправильно, что в силу пункта 1 части 2 и пункта 3 части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения об удовлетворении административного искового заявления.

Устанавливая дату, с которого Приказ N 414-вс/во и Приказ N 316-тэ в оспариваемой части должны быть признаны недействующими, Судебная коллегия полагает, что, поскольку оспариваемые нормативные правовые акты до вынесения решения суда применялись и на их основании реализовывались права граждан и организаций, они подлежат признанию не действующими со дня вступления настоящего апелляционного определения в законную силу в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Поскольку решение суда первой инстанции отменяется, а требования административных истцов удовлетворяются, также подлежит отмене и дополнительное решение Ярославского областного суда от 30 мая 2018 г., которым с ООО "МЭС" и ООО "ПЭК" как с проигравших сторон взыскана в доход бюджета государственная пошлина, в оплате которой при подаче административного иска им была предоставлена отсрочка.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ярославского областного суда от 10 мая 2018 г. и дополнительное решение того же суда от 30 мая 2018 г. отменить.

Принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Муниципальные энергетические системы", общества с ограниченной ответственностью "Переславская энергетическая компания", Рыжих Елены Александровны удовлетворить.

Признать не действующими с момента вступления в силу настоящего определения приказ департамента энергетики и регулирования тарифов Ярославской области от 18 декабря 2015 г. N 414-вс/во "Об установлении тарифов на питьевую воду и водоотведение для муниципального унитарного предприятия "Спектр" (городской округ г. Переславль-Залесский) на 20162018 годы", приложение 2 "Тарифы на тепловую энергию, поставляемую потребителям единой теплоснабжающей организацией муниципальным унитарным предприятием "Спектр" (городской округ г. Переславль-Залесский), в системе теплоснабжения в зоне действия котельной общества с ограниченной ответственностью "Переславская энергетическая компания" на 2017-2019 годы (с разбивкой на календарные периоды)" к приказу департамента энергетики и регулирования тарифов Ярославской области от 15 декабря 2016 г. N 316-тэ "Об установлении тарифов муниципальному унитарному предприятию "Спектр" (городской округ г. Переславль-Залесский) в зоне действия ЕТО на 2017-2019 годы".

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.