Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 октября 2018 г. N 55-АПГ18-16 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым удовлетворены требования о признании недействующей части 8 статьи 5 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 г. N 62-ЗРХ "О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Хакасия"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 октября 2018 г. N 55-АПГ18-16

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Республики Хакасия о признании недействующей части 8 статьи 5 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 года N 62-ЗРХ "О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Хакасия" по апелляционной жалобе Верховного Совета Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 15 июня 2018 года, которым удовлетворены заявленные требования.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

статья 5 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 года N 62-ЗРХ "О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Хакасия" (далее - Закон о муниципальном земельном контроле), опубликованного в печатном издании "Вестник Хакасии", 14 июля 2015 года, N 58, размещённого на официальном интернет-портале правовой информации (pravo.gov.ru), 15 июля 2015 года, устанавливает основания для проведения проверок в рамках осуществления муниципального земельного контроля.

Частью 5 названной статьи определены основания для проведения внеплановых проверок в отношении граждан:

- непосредственное обнаружение должностными лицами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, данных, указывающих на наличие признаков нарушения обязательных требований (пункт 1),

- поступившие в орган, уполномоченный на осуществление муниципального земельного контроля, обращения и заявления граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информация от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушения гражданами обязательных требований, за исключением обращений и заявлений, не позволяющих установить лицо, обратившееся в орган, уполномоченный на осуществление муниципального земельного контроля, а также не содержащих сведений о фактах нарушения гражданами обязательных требований (пункт 2).

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими с момента принятия приведённых положений, как принятых с превышением предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий, поскольку, основания для проведения внеплановых проверок граждан при осуществлении муниципального земельного контроля могут быть установлены только на федеральном уровне, что следует из предписаний пункта 2 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 31 части 4 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Верховным Судом Республики Хакасия от 15 июня 2018 года постановлено решение об удовлетворении административного иска.

В апелляционной жалобе Верховного Совета Республики Хакасия ставится вопрос об отмене судебного акта ввиду неправильного применения судом норм материального права и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Прокурором Республики Хакасия принесены возражения на апелляционную жалобу, в которых указывается на законность вынесенного решения и отсутствие оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на неё, Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями материального и процессуального права.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о противоречии федеральному законодательству оспариваемых положений Закона Республики Хакасия о муниципальном земельном контроле.

Мотивы, по которым суд пришёл к такому выводу, аргументировано изложены в обжалуемом решении. Позиция суда основана на верном применении и толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, нормы процессуального права при рассмотрении административного дела не нарушены.

Как видно из содержания статьи 1 Закона Республики Хакасия о муниципальном земельном контроле нормативный правовой акт издан в соответствии со статьёй 72 Земельного кодекса Российской Федерации с целью установления порядка осуществления муниципального земельного контроля.

Как следует из положений части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", муниципальный контроль организуется и осуществляется органами местного самоуправления, его предметом является соблюдение требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а также соблюдение требований установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления.

Согласно пункту 2 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учётом положений этой статьи.

Таким образом, осуществление муниципального земельного контроля должно соответствовать нормам законодательства Российской Федерации и может реализовываться в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 6 статьи 71.1 поименованного кодекса внеплановые проверки соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации проводятся в случаях:

- предусмотренных частью 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (подпункт 1);

- выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность (подпункт 2);

- поступления в орган государственного земельного надзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан (подпункт 3);

- предусмотренных частью 23 статьи 8 Федерального закона от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (подпункт 4);

- предусмотренных пунктом 16 статьи 6 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (подпункт 5).

Суд первой инстанции, проанализировав оспариваемые положения регионального закона, сопоставив их с нормами статей 72, 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации, пришёл к правомерному выводу о том, что установленный в федеральном законе перечень внеплановых проверок является исчерпывающим, а поскольку основания, перечисленные в части 8 статьи 5 Закона Республики Хакасия о муниципальном земельном контроле, ему не соответствуют, то обжалуемый нормативный акт в данной части должен быть признан недействующим.

При этом суд правильно исходил из того, что закреплённые в пункте 6 статьи 71.1 названного кодекса основания проведения внеплановой проверки относятся ко всем случаям выявления признаков нарушений требований действующего законодательства, обнаруженных как при государственном земельном надзоре, так и при муниципальном земельном контроле.

Таким образом, вопреки позиции административного ответчика о наличии у субъекта Российской Федерации полномочий на самостоятельное определение оснований внеплановой проверки в отношении граждан, федеральным законодательством установлено иное правовое регулирование, не предусматривающее возможности принятия на региональном уровне нормативных правовых актов, регулирующих введение самостоятельных, отличных от закреплённых в пункте 6 статьи 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации, оснований для проведения внеплановой проверки граждан.

Доводы апелляционной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, так как федеральный законодатель в пункте 2 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации определил, что муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, предусмотрев возможность правового регулирования региональным законодателем исключительно порядка осуществления такого контроля. Однако введённые в оспариваемом нормативном акте основания проведения внеплановой проверки не могут быть отнесены к порядку осуществления контроля.

Таким образом, обжалуемое судебное решение является законным, доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм материального права, выводы суда не опровергают.

Не имеют правового значения для разрешения заявленных требований и не влекут отмену судебного акта ссылки в апелляционной жалобе на то, что судом необоснованно указано на наличие признаков неопределённости и произвольности при принятии оспариваемого нормативного акта в обжалуемой части, поскольку изложение в решении суда позиции о том, что проведение внеплановых проверок не предполагает произвольных действий муниципальных органов соотносится с выводами относительно того, что полномочия субъекта Федерации по определению нормативного регулирования не должны противоречить действующему федеральному законодательству, при этом наличие признаков коррупциогенности при принятии решения не устанавливалось.

С учётом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 15 июня 2018 года, оставить без изменения, апелляционную жалобу Верховного Совета Республики Хакасии - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.