Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 октября 2018 г. N 55-АПГ18-13 Суд отменил решение суда первой инстанции и признал не действующим с даты принятия пункт 1 приказа Государственного комитета по тарифам и энергетике Республики Хакасия от 30 ноября 2015 г. N 140-т "Об установлении долгосрочных параметров регулирования и тарифов в сфере теплоснабжения для ОП "СТС" ЗАО "Байкалэнерго" на 2016-2018 годы"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 октября 2018 г. N 55-АПГ18-13

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д.и Нефедова О.Н.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Байкалэнерго" о признании не действующим в части приказа Государственного комитета по тарифам и энергетике Республики Хакасия от 30 ноября 2015 г. N 140-т "Об установлении долгосрочных параметров регулирования и тарифов в сфере теплоснабжения для ОП "СТС" ЗАО "Байкалэнерго" на 2016-2018 годы"

по апелляционной жалобе акционерного общества "Байкалэнерго" на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 11 мая 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя акционерного общества "Байкалэнерго" Казанцевой Э.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом Государственного комитета по тарифам и энергетике Республики Хакасия (далее также - тарифный орган) от 30 ноября 2015 г. N 140-т "Об установлении долгосрочных параметров регулирования и тарифов в сфере теплоснабжения для ОП "СТС" ЗАО "Байкалэнерго" на 2016-2018 годы" (далее также - Приказ N 140-т) установлены акционерному обществу "Байкалэнерго" (далее также - АО "Байкалэнерго", Общество) для обособленного подразделения "Саяногорские тепловые сети" на 2016-2018 гг. долгосрочные параметры регулирования, устанавливаемые на долгосрочный период регулирования для формирования тарифов на тепловую энергию (мощность) с использованием метода индексации установленных тарифов (пункт 1); на 2016-2018 гг. долгосрочные параметры регулирования, устанавливаемые на долгосрочный период регулирования для формирования тарифов на теплоноситель с использованием метода индексации установленных тарифов (пункт 2); тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям (пункт 3); тарифы на теплоноситель, поставляемый потребителям (пункт 4); тарифы на горячую воду в открытой системе теплоснабжения (горячего водоснабжения) (пункт 5).

АО "Байкалэнерго" обратилось в суд с административным исковым заявлением об оспаривании пункта 1 Приказа N 140-т, ссылаясь на его несоответствие Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее также - Закон о теплоснабжении), Основам ценообразования в сфере теплоснабжения (далее также - Основы ценообразования) и Правилам регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее также - Правила регулирования), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", поскольку при расчете необходимой валовой выручки (далее также - НВВ) на производство тепловой энергии, влияющей на размер устанавливаемых тарифов, необоснованно снижены экономически обоснованные расходы предприятия по статье затрат "Расходы на оплату иных работ и услуг" в части затрат службы энергообеспечения и автоматики, агентского вознаграждения и не включены расходы по сомнительным долгам.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 11 мая 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе АО "Байкалэнерго", ссылаясь на нарушение и неправильное применение норм материального права, просит решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение об удовлетворении требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Полагает, что при установлении операционных расходов на первый долгосрочный период регулирования тарифный орган должен был принять во внимание обосновывающие документы, подтверждающие фактический объем фонда оплаты труда за последний расчетный период - 9 месяцев 2015 г., а не индексировать затраты, учтенные в НВВ на 2015 г. Регулируемая организация не обязана предоставлять обоснование целесообразности изменения учетной политики, произведенного в 2015 г. Обращает внимание, что примененный в расчете затрат размер агентского вознаграждения 1,5% в экспертном заключении не подтвержден и документально не обоснован. Административный истец также не соглашается с выводом суда относительно непредоставления в тарифный орган документального обоснования расходов по сомнительным долгам.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Министерством экономического развития Республики Хакасия представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Отношения в сфере теплоснабжения регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении", постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075, которым утверждены в том числе Основы ценообразования в сфере теплоснабжения, Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, а также приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. N 760-э "Об утверждении методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения" (далее - Методические указания).

Одним из методов регулирования цен (тарифов) является метод индексации установленных тарифов.

Государственное регулирование цен (тарифов) с применением такого метода осуществляется на основе долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, устанавливаемых на долгосрочный период регулирования (на срок не менее чем пять лет или при установлении впервые указанных цен (тарифов) не менее чем три года), в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Цены (тарифы) в сфере теплоснабжения при осуществлении их государственного регулирования на основе долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения устанавливаются в порядке, предусмотренном Основами ценообразования (часть 4 статьи 10 Закона о теплоснабжении).

Пунктом 1 части 2 статьи 5 Закона о теплоснабжении установление тарифов в сфере теплоснабжения отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На момент издания оспариваемого приказа Государственный комитет по тарифам и энергетике Республики Хакасия являлся уполномоченным органом исполнительной власти Республики Хакасия в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения в соответствии с Положением о Государственном комитете по тарифам и энергетике Республики Хакасия, утвержденным постановлением Правительства Республики Хакасия от 6 июня 2012 г. N 372.

Согласно постановлению Правительства Республики Хакасия от 28 июля 2017 г. N 388 "О реализации постановления Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия от 14.07.2017 N 41-ПП "О внесении изменения в приложение к постановлению Председателя Правительства Республики Хакасия от 27.03.2009 N 07-ПП "О структуре исполнительных органов государственной власти Республики Хакасия" Государственный комитет по тарифам и энергетике Республики Хакасия реорганизован путем присоединения к Министерству экономического развития Республики Хакасия.

АО "Байкалэнерго" на территории Республики Хакасия осуществляет регулируемую деятельность в сфере теплоснабжения, основной деятельностью Общества является производство и передача тепловой энергии.

На основании заявления Общества от 30 апреля 2015 г. тарифный орган открыл дело об установлении цен (тарифов) для его обособленного подразделения "Саяногорские тепловые сети" в сфере теплоснабжения на 2016-2018 гг. методом индексации установленных тарифов (приказ тарифного органа от 15 мая 2015 г. N 59-т/15).

30 ноября 2015 г. тарифным органом принят оспариваемый Приказ N 140-т, пунктом 1 которого установлены для обособленного подразделения "Саяногорские тепловые сети" на 2016-2018 гг. долгосрочные параметры регулирования, устанавливаемые на долгосрочный период регулирования для формирования тарифов на тепловую энергию (мощность) с использованием метода индексации установленных тарифов, согласно приложению N 1.

Приказ N 140-т опубликован в официальном печатном издании "Хакасия" 18 декабря 2015 г. (N 243), действует в редакции изменений, внесенных приказами тарифного органа от 14 декабря 2016 г. N 181-т, от 29 декабря 2016 г. N 188-т, от 13 января 2017 г. N 2-т, от 8 декабря 2017 г. N 130-т, также опубликованных в официальном печатном издании "Хакасия" 20 декабря 2016 г. (N 242), 20 января 2017 г. (N 10), 10 февраля 2017 г. (N 25), 22 декабря 2017 г. (N 244).

Как установлено судом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликован и по этим основаниям не оспаривается.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции пришел к выводу, что установленные оспариваемым в части Приказом N 140-т тарифы на тепловую энергию являются экономически обоснованными, рассчитаны с соблюдением баланса экономических интересов теплоснабжающей организации и интересов потребителей; произведенные тарифным органом расчеты затрат по спорным статьям расходов сделаны на основании норм, регламентирующих тарифное регулирование; по своему содержанию оспариваемый в части приказ соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами суда первой инстанции.

Согласно пункту 22 Основ ценообразования тарифы устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования, определенного в соответствии со схемой теплоснабжения, а в случае отсутствия такой схемы теплоснабжения - на основании программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования.

При установлении тарифов с применением метода индексации установленных тарифов НВВ рассчитывается на каждый год долгосрочного периода регулирования исходя из суммы операционных (подконтрольных) расходов, неподконтрольных расходов, расходов на покупку энергетических ресурсов, нормативной прибыли, величины, учитывающей результаты деятельности регулируемой организации до перехода к регулированию цен (тарифов) на основе долгосрочных параметров регулирования, и расчетной предпринимательской прибыли (пункт 35 Методических указаний).

Из пункта 71 Основ ценообразования следует, что при расчете тарифов с применением метода индексации установленных тарифов НВВ включает в себя текущие расходы, амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль регулируемой организации.

Согласно пункту 73 Основ ценообразования величина текущих расходов определяется в соответствии с пунктами 57-66 Основ ценообразования, операционных расходов - в соответствии с пунктами 58-60 Основ ценообразования, и неподконтрольных расходов - в соответствии с пунктом 62 Основ ценообразования.

В данном случае из протокола заседания коллегии тарифного органа от 30 ноября 2015 г. следует, что при расчете НВВ на 2016 г. снижены расходы административного истца по статье затрат "Расходы на оплату иных работ и услуг" в части затрат службы энергообеспечения и автоматики, агентского вознаграждения и в полном объеме исключены расходы по сомнительным долгам.

Судебная коллегия полагает возможным согласиться с выводом суда первой инстанции о соблюдении тарифным органом требований закона при снижении расходов Общества в части затрат службы энергообеспечения и автоматики при расчете НВВ на 2016 г., основную долю которых составляет фонд оплаты труда с единым социальным налогом (96%).

Из проведенного тарифным органом анализа представленных Обществом с заявлением от 30 апреля 2015 г. материалов, следует, что в последнем расчетном периоде регулирования - в 2014 г. административным истцом заявка на фонд оплаты труда по трем службам (Энергообеспечения и автоматики, аварийно-диспетчерской, автотранспортного участка) представлена единым отчетом без разбивки. С целью расчета тарифа, исходя из необходимых затрат по каждой из указанных служб, тарифным органом в 2014 г. произведена корректировка данных затрат, которые были приняты при установлении тарифов в базовом периоде 2015 г. с учетом фактического исполнения за 9 месяцев 2014 г. В заявке Общества на 2016 г. расходы по трем службам составили 154,38%, из них фонд оплаты труда с единым социальным налогом - 148,34%. Такое увеличение произошло из-за изменения учетной политики Общества, согласно которой на тепловую энергию приходится 89,48% от всех затрат, ранее - 47,8%. Обоснований целесообразности изменения учетной политики на 2016 г. административным истцом не представлено. По предложению Общества на 2016 г. общая численность персонала составила 188,5 человек, то есть за время осуществления административным истцом деятельности в сфере теплоснабжения реального сокращения численности не произошло.

Согласно пункту 42 Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют в соответствии с Методическими указаниями размер фонда оплаты труда согласно отраслевым тарифным соглашениям, коллективным договорам, заключенным соответствующими организациями, и фактическому объему фонда оплаты труда за последний расчетный период регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

Прогнозный индекс потребительских цен на 2016 г., установленный в "Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов" (разработан Министерством экономического развития Российской Федерации), составил 107,4%.

Поскольку административный истец не доказал экономическую обоснованность изменения учетной политики Общества, повлекшей значительное увеличение расходов на оплату труда, произведенный тарифным органом расчет расходов по названной статье исходя из фактического размера фонда оплаты труда, сложившегося в последнем расчетном периоде регулирования Общества, с учетом прогнозного значения индекса потребительских цен, пункту 42 Основ ценообразования не противоречит.

Судебная коллегия полагает правомерным произведенный тарифным органом расчет затрат по статье агентское вознаграждение только по прямым договорам с потребителями, проживающими в частном секторе, поскольку из пункта 10 Методических указаний следует, что при установлении цен (тарифов) не допускается учет расходов регулируемой организации на истребование задолженности по оплате жилых помещений и коммунальных услуг, на снятие показаний приборов учета, содержание информационных систем, обеспечивающих сбор, обработку и хранение данных о платежах за жилые помещения и коммунальные услуги, выставление платежных документов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, учитываемых в расходах за содержание и ремонт жилого помещения в соответствии с Правилами содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. N 491.

Не допускается учет расходов на оплату услуг по изготовлению и рассылке платежных документов собственникам (нанимателям) помещений в многоквартирных домах, управление которыми осуществляется управляющей организацией, товариществом собственников жилья, жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом.

При этом Судебная коллегия не может согласиться с примененным при расчете НВВ размером затрат по агентскому вознаграждению - 1,5% (по агентскому договору на осуществление агентом начислений и сборов платежей за тепловую энергию и горячую воду), поскольку в соответствии с положениями пункта 29 Основ ценообразования при определении обоснованности фактических значений расходов (цен) орган регулирования использует источники информации о ценах (тарифах) в следующем порядке:

а) установленные на очередной период регулирования цены (тарифы) для соответствующей категории потребителей - если цены (тарифы) на соответствующие товары (услуги) подлежат государственному регулированию;

б) цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов;

в) рыночные цены, сложившиеся на организованных торговых площадках, в том числе на биржах, функционирующих на территории Российской Федерации;

г) рыночные цены, сложившиеся в соответствующем субъекте Российской Федерации, информация о которых предоставляется независимыми специализированными информационно-аналитическими организациями, осуществляющими сбор информации о рыночных ценах, разработку и внедрение специализированных программных средств для исследования рыночных цен, подготовку периодических информационных и аналитических отчетов о рыночных ценах.

При отсутствии данных, указанных в пункте 29 Основ ценообразования, обоснованность фактических значений расходов (цен) определяется с использованием официальной статистической информации, предоставляемой или распространяемой субъектами официального статистического учета для соответствующего субъекта Российской Федерации в установленном порядке. Применяемая цена определяется как расчетная цена, сложившаяся за предшествующие 3 года с учетом прогнозных индексов изменения цены по соответствующей отрасли (пункт 30 Основ ценообразования).

Однако, информации, предоставляемой независимыми специализированными информационно-аналитическими организациями, о рыночных ценах, сложившихся в Республике Хакасия, на осуществление услуг по начислению и сбору платежей за тепловую энергию и горячую воду, либо официальной статистической информации, предоставляемой или распространяемой субъектами официального статистического учета, для определения обоснованности фактических значений названных расходов материалы дела не содержат.

Тем самым, примененный тарифным органом при расчете НВВ размер затрат по агентскому вознаграждению 1,5% нельзя признать обоснованным. При этом ссылку тарифного органа на выполнение названной услуги ведущими банками Республики Хакасия за агентское вознаграждение в размере 1,0-1,5% (также без документального подтверждения) нельзя признать состоятельной, поскольку банки осуществляют только сбор платежей, в то время как из представленного административным истцом в тарифный орган и в материалы дела в качестве обоснования заявленных расходов агентского договора, заключенного 20 декабря 2011 г. с обществом с ограниченной ответственностью "Саяногорский расчетно-кассовый центр", следует, что агент осуществляет как сбор платежей за тепловую энергию и горячую воду, так и их начисление потребителям.

Кроме того, как указывает административный истец в апелляционной жалобе, в подтверждение расходов по сомнительным долгам в тарифный орган было представлено документальное обоснование, что подтверждается сопроводительным письмом от 20 ноября 2015 г. N 948, имеющемся в материалах дела, однако, тарифным органом указанные документы при установлении тарифов учтены не были, и указанные расходы Общества в полном объеме были исключены из НВВ как необоснованные.

Согласно положениям пунктов 14, 15, 16, 20, 28 Правил регулирования установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование этих предложений, в том числе копий бухгалтерской и статистической отчетности за предшествующий расчетный период регулирования и на последнюю дату расчета расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, а также расчета цен (тарифов).

В силу пункта 33 Правил орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, только в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями.

Из экспертного заключения по тарифному делу N Т-72/16 "Об установлении тарифа на тепловую энергию, отпускаемую ОП "СТС" ЗАО "Байкалэнерго" на 2016 год" от 26 ноября 2015 г. следует, что в связи с большим объемом работы при проведении экспертизы предложений во внимание экспертами принимались расчеты предприятия, представленные до 31 октября 2015 г. При этом указано, что в ходе анализа данных, представленных в предложениях об установлении тарифов на тепловую энергию, установлено, что они являются недостаточно обоснованными, в связи с чем необходима корректировка, которая будет проведена в ходе анализа технико-экономических показателей, обоснованности расходов.

Тем самым, в нарушение вышеприведенных норм, анализ, проверка и экспертиза предложений Общества об установлении тарифов и материалов, представленных в их обоснование, тарифным органом были проведены не в полном объеме, в связи с чем оснований для вывода о недостаточной обоснованности предложений Общества и необходимости корректировки расходов, в частности исключения расходов по сомнительным долгам Общества, у органа регулирования не имелось.

Таким образом, поскольку в рассматриваемом административном споре тарифный орган без надлежащего обоснования снизил расходы Общества по статье затрат "Расходы на оплату иных работ и услуг" в части агентского вознаграждения и в полном объеме исключил расходы по сомнительным долгам, расчет НВВ на производство тепловой энергии на 2016 г., влияющей на размер устанавливаемых тарифов, не может быть признан правильным.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия приходит к выводу о том, что в оспариваемой части Приказ N 140-т не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также нарушает права и законные интересы административного истца.

Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции как постановленное при неправильном применении норм материального права, подлежит отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении административного искового заявления.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с пунктом 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Вопрос о признании нормативного правового акта не действующим с того или иного времени решается судом в зависимости от обстоятельств дела.

Поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт имеет ограниченный срок действия, то признание отдельных его положений не действующими с момента вступления в силу решения суда не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Таким образом, в соответствии с положениями части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Приказ N 140-т подлежит признанию не действующим в оспариваемой части с момента его принятия.

Руководствуясь статьями 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 11 мая 2018 г. отменить.

Принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление акционерного общества "Байкалэнерго" удовлетворить.

Признать не действующим с даты принятия пункт 1 приказа Государственного комитета по тарифам и энергетике Республики Хакасия от 30 ноября 2015 г. N 140-т "Об установлении долгосрочных параметров регулирования и тарифов в сфере теплоснабжения для ОП "СТС" ЗАО "Байкалэнерго" на 2016-2018 годы".

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.