Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам на проект федерального закона N 575453-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения федерального бюджета в 2019 году" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
на проект федерального закона N 575453-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения федерального бюджета в 2019 году"

Досье на проект федерального закона

Комитет по бюджету и налогам (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 575453-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения федерального бюджета в 2019 году" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроект подготовлен в целях создания надлежащих правовых условий для подготовки проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" и его последующего исполнения.

Законопроектом предлагается дополнить статьи 57, 93.1, пункт 1 статьи 94 и статью 95 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) положениями о зачислении доходов от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней из государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации в соответствующие бюджеты субъектов Российской Федерации, а также определить, что указанные доходы, уменьшенные на размер выплат на приобретение указанных металлов и камней, будут являться одним из источников финансирования дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации. Аналогичные нормы действуют в отношении средств, получаемых от продажи акций и иных форм участия в капитале.

Кроме того, в статье 92.1 Кодекса предлагается предусмотреть возможность превышения предельного размера дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в случае утверждения законом о бюджете субъекта Российской Федерации в составе источников финансирования дефицита бюджета поступлений от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней.

В целях оплаты заключенных от имени субъекта Российской Федерации государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, подлежавших в соответствии с условиями этих государственных контрактов оплате в отчетном финансовом году, в пункте 4 статьи 94 Кодекса предлагается создать правовое основание для направления остатков неиспользованных бюджетных ассигнований, предусмотренных в отчетном финансовом году для предоставления под фактическую потребность межбюджетных трансфертов, на те же цели.

В целях реализации указанной нормы, пункт 7 статьи 217 Кодекса дополняется соответствующим основанием для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета на текущий финансовый год и плановый период.

Изменения в статью 103 Кодекса предусматривают расширение перечня возможных целей государственных заимствований Российской Федерации за счет финансового обеспечения иных источников финансирования дефицита федерального бюджета, перечень которых установлен пунктами 1 и 2 статьи 94 Кодекса, а также пополнения остатков средств на счетах федерального бюджета.

Предлагаемые изменения обусловлены необходимостью финансирования расходных обязательств, таких как предоставление бюджетных кредитов, в том числе государственных кредитов иностранным государствам в рамках межправительственных соглашений, исполнение государственных гарантий Российской Федерации, компенсация по дореформенным сбережениям граждан при недостаточности суммы поступлений иных источников финансирования дефицита федерального бюджета (возврат бюджетных кредитов, в том числе государственных кредитов, приватизация федеральной собственности).

По мнению Комитета, предлагаемые нормы позволят привлекать средства в случаях возникновения "кассовых разрывов" в ходе исполнения федерального бюджета, т.е. кратковременного отсутствия на едином счете федерального бюджета средств в объеме, необходимом для своевременного исполнения расходных обязательств федерального бюджета. В таких случаях Минфин России будет вправе прибегать к осуществлению краткосрочных заимствований.

Наличие в настоящее время существенного объема остатков средств на счетах, открытых органами Федерального казначейства, а также временно свободных средств на едином казначейском счете не может свидетельствовать об исключении в будущем ситуации, при которой объема средств на едином счете федерального бюджета в краткосрочном периоде будет недостаточно для своевременного исполнения расходных обязательств федерального бюджета, то есть возникновения кассового разрыва.

Планируемое снижение размера минимального остатка средств на едином казначейском счете, а также усложнение управления временно свободными средствами на едином казначейском счете, по мнению Комитета, повышают риски возникновения кассовых разрывов.

Таким образом, в случае невозможности задействовать иные источники покрытия кассового разрыва, осуществление государственных заимствований Российской Федерации на цели пополнения остатков средств на счетах федерального бюджета позволит исключить ситуацию несвоевременного исполнения бюджетных обязательств. Предлагаемые меры по привлечению краткосрочных кредитов кредитных организаций рассматривается как исключительные (чрезвычайные) случаи. В связи с этим, а также принимая во внимание краткосрочный характер таких заимствований, Комитет полагает, что расходы на обслуживание указанных заимствований, не приведут к серьезным расходам.

Также предлагается расширить перечень целей государственных заимствований субъекта Российской Федерации и муниципальных заимствований в части пополнения остатков средств на счетах бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета соответственно.

Комитет отмечает, что в пояснительной записке указано, что расширение перечня целей государственных заимствований субъекта Российской Федерации и муниципальных заимствований предлагается в целях приведения в соответствие со статьей 93.6 БК РФ, которая предусматривает предоставление "казначейских кредитов" бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам. При этом редакция предлагаемого изменения носит общий характер без привязки к "казначейским кредитам". По мнению Комитета, с учетом высокого уровня закредитованности отдельных регионов и муниципальных образований требует дополнительного обоснования предложение по обеспечению возможности заимствований субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях пополнения остатков средств на счетах помимо "казначейских кредитов".

В статью 241 Кодекса предлагается ввести ограничение на предоставление получателям субсидий и бюджетных инвестиций при наличии просроченной (неурегулированной) задолженности по денежным обязательствам перед публично-правовым образованием. По мнению Комитета, предлагаемая норма создаст дополнительные стимулы для погашения такой просроченной (неурегулированной) задолженности.

Также законопроектом предлагается продлить действие ряда временных норм.

Законопроектом предлагается закрепить особенности использования в 2019 году остатков средств федерального бюджета, продлив еще на один год действие установленных на 2018 год оснований для направления остатков средств федерального бюджета на начало 2019 года (кроме связанных с целями, определенными в абзацах втором - восьмом пункта 4 статьи 94 Кодекса) на:

1) увеличение бюджетных ассигнований на реализацию решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по обеспечению отдельных мероприятий в сфере национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности, развития оборонно-промышленного комплекса;

2) на оплату государственных контрактов, расчеты по которым в 2018 году осуществлялись с применением казначейского обеспечения обязательств;

3) увеличение резервного фонда Правительства Российской Федерации за счет переноса всех иных ("не связанных") остатков 2018 года.

Законопроектом также предлагается пролонгировать на один год действие дополнительных оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете, которые предусмотрены в 2018 году.

Так, в 2019 году возможность перераспределения бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию мероприятий государственной программы Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя", в связи с необходимостью оперативного выполнения решений Правительства Российской Федерации и минимизации рисков неисполнения мероприятий, предлагается сохранить.

Кроме того, в целях повышения эффективности использования бюджетных средств, предусматривается возможность перераспределения бюджетных ассигнований федерального бюджета на увеличение бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации для оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации в случае отсутствия на 1 марта текущего года заключенных соглашений между главным распорядителем средств федерального бюджета, осуществляющим предоставление дотаций, и органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации - получателями дотаций.

В связи с необходимостью расширения направлений использования остатков средств федерального бюджета на 1 января 2018 г., образовавшихся в связи с неполным использованием дотаций в целях стимулирования роста налогового потенциала по налогу на прибыль организаций в 2017 году, законопроектом предусматривается изменение в Федеральный закон от 14 ноября 2017 года N 315-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения федерального бюджета в 2018 году".

Законопроектом предусматривается возможность использования указанных остатков на предоставление субъектам Российской Федерации дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. По состоянию на октябрь 2018 года нераспределенный остаток составляет 6,1 млрд. рублей.

Также предлагаются изменения, направленные на продолжение эксперимента по передаче Федеральному казначейству от отдельных органов государственной власти функции ведения бюджетного учета, включая составление бюджетной отчетности, консолидированной отчетности бюджетных и автономных учреждений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, иной обязательной отчетности, формируемой на основании данных бюджетного учета, а также начисление и перечисление оплаты труда, иных выплат и связанных с ними обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Осуществление подобного проекта на федеральном уровне станет основой для дальнейшей централизации бухгалтерских функций в Федеральном казначействе и повышения эффективности бюджетных расходов.

Законопроектом предусмотрено продление в 2021 году применение значения коэффициента, применяемого при определении базового объема бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда (далее - Фонд), равное 0,36.

В связи с предлагаемыми изменениями при формировании проекта федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов учтен коэффициент 0,36 и базовый объем бюджетных ассигнований Фонда на 2021 год составит 672,2 млрд. рублей.

Базовый объем Фонда устанавливается, в том числе на уровне прогнозного объема доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимых на территории Российской Федерации, умноженный на соответствующий коэффициент. Согласно приостановленным в настоящее время положениям коэффициент равен 0,83.

При учете указанного коэффициента базовый объем Фонда составит 1 010,3 млрд. рублей, что, по мнению Комитета, ограничит возможности по финансовому обеспечению иных расходных обязательств федерального бюджета, в том числе социального характера.

В целях исключения вероятности неисполнения долговых обязательств Российской Федерации, законопроектом предлагается сохранить нормы, предусматривающие возможность внесения изменения в сводную бюджетную роспись федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете в случае перераспределения бюджетных ассигнований на обслуживание государственного долга Российской Федерации в пределах общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных на его обслуживание.

Кроме того, законопроектом предусматривается приостановка отдельных положений Кодекса на период действия временных норм.

С учетом изложенного Комитет отмечает, что данные нормы носят точечный характер, но их реализация необходима для функционирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в новом бюджетном цикле.

В целях выполнения Постановления Государственной Думы от 24.10.2018 г. N 5062-7 ГД Комитет считает необходимым ко второму чтению обеспечить установление оснований для внесения в 2019 году изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета, в случае перераспределения бюджетных ассигнований, предусмотренных на финансовое обеспечение реализации национальных проектов (программ) и на предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в целях реализации национальных проектов (программ), после предварительного рассмотрения трехсторонней комиссией по вопросам межбюджетных отношений.

На основании вышеизложенного Комитет по бюджету и налогам предлагает принять проект федерального закона N 575453-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения федерального бюджета в 2019 году", внесенный Правительством Российской Федерации, в первом чтении.

Председатель Комитета

А.М. Макаров