Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 октября 2018 г. N 44-АПГ18-22 Решение о признании не действующим в части постановления Правительства Пермского края от 8 октября 2014 г. N 1139-п "Об утверждении зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Ленинского района г. Перми, центр ("Эспланада и Черный рынок")" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 октября 2018 г. N 44-АПГ18-22

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Сметаниной Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Пресса" о признании не действующим в части постановления Правительства Пермского края от 8 октября 2014 г. N 1139-п "Об утверждении зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Ленинского района г. Перми, центр ("Эспланада и Черный рынок")"

по апелляционной жалобе Правительства Пермского края на решение Пермского краевого суда от 7 июня 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края Филиппенко В.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "Пресса" Оксюты Д.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Пермского края от 8 октября 2014 г. N 1139-п (далее также - Постановление N 1139-п), опубликованным 13 октября 2014 г. в официальном печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" N 40, утверждены зоны охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Ленинского района г. Перми, центр ("Эспланада и Черный рынок") (далее также - зоны охраны).

В частности, утверждены границы зон охраны памятников градостроительства и архитектуры - "Церковь Вознесенская (Феодосьевская)" (Пермский край, г. Пермь, ул. Екатерининская, д. 170), "Корпус торговый Черного рынка" (Пермский край, ул. Петропавловская, д. 59), "Областная библиотека им. А.М. Горького" (Пермский край, ул. Ленина, д. 70).

В зонах регулирования застройки и хозяйственной деятельности указанных объектов культурного наследия (ЗРЗ-9Г, ЗРЗ-43Г, ЗРЗ-79Г) установлен запрет на размещение нестационарных торговых объектов на срок свыше 4 месяцев.

Общество с ограниченной ответственностью "Пресса" (далее также - ООО "Пресса", Общество), осуществляющее розничную продажу печатных средств массовой информации (газет, журналов) через нестационарные торговые объекты - киоски, расположенные на принадлежащих ему земельных участках в г. Перми по адресам: ул. Петропавловская, 59-А, ул. Борчанинова, 13, ул. Ленина, 68, находящихся в границах установленных Постановлением N 1139-п зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности вышеназванных объектов культурного наследия, обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании зон охраны не действующими в части слов "размещение нестационарных торговых объектов на срок свыше 4 месяцев" в той мере, в которой это относится к деятельности нестационарных торговых объектов, через которые осуществляется распространение продукции печатных средств массовой информации, в том числе розничная продажа тиражей печатных изданий.

В обоснование требований административным истцом указано на несоответствие Постановления N 1139-п в оспариваемой части статье 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 73-ФЗ), статье 25 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-I "О средствах массовой информации" (далее - Закон N 2124-I), статье 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), статье 15 Закона Пермского края от 7 июля 2009 г. N 451-ПК "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Пермского края".

Решением Пермского краевого суда от 7 июня 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: зоны охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Ленинского района г. Перми, центр ("Эспланада и Черный рынок"), утвержденные Постановлением N 1139-п, в части запрета размещения нестационарных торговых объектов на срок свыше 4 месяцев в зонах регулирования застройки и хозяйственной деятельности памятников градостроительства и архитектуры - "Церковь Вознесенская (Феодосьевская)", "Корпус торговый Черного рынка", "Областная библиотека им. А.М. Горького" признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в которой этот запрет распространяется на размещение нестационарных торговых объектов, через которые осуществляется распространение периодических печатных изданий, в том числе розничная продажа тиража периодических печатных изданий.

В апелляционной жалобе Правительство Пермского края, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и нарушение норм процессуального права, просит отменить решение суда и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Полагает, что суд не учел требования действующего в настоящее время Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. N 972 (далее - Положение N 972), и действовавшего на момент издания оспариваемого нормативного правового акта Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315 (далее также - Положение N 315). Обращает внимание, что проект зон охраны был разработан специализированным учреждением. Полагает выводы суда не основанными на материалах дела.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и ООО "Пресса" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Регулирование вопросов охраны памятников истории и культуры отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, а также вопросы государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального и местного значения.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Пунктом 1 статьи 34 Закона N 73-ФЗ (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного акта) предусматривалось, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Зоной регулирования застройки и хозяйственной деятельности является территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений (пункт 2 статьи 34 Закона N 73-ФЗ).

Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 34 Закона N 73-ФЗ).

Отношения в области охраны памятников истории и культуры в Пермском крае регламентированы Законом Пермского края от 7 июля 2009 г. N 451-ПК "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Пермского края", статьей 15 которого предусмотрено, что границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия Правительством Пермского края по представлению государственного органа по охране объектов культурного наследия Пермского края.

В соответствии с пунктом 1 и подпунктами 6, 10 пункта 2 статьи 33 Закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает в том числе разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия; установление границ территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования.

На момент принятия оспариваемого Постановления N 1139-п порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон были установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315.

Согласно пункту 2 Положения N 315 на сопряженной с объектом культурного наследия территории может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта; необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется соответствующим проектом.

Суд первой инстанции, проанализировав приведенное федеральное и региональное законодательство, представленные в материалы дела доказательства, включая проект зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Ленинского района ("Эспланада и Черный рынок"), и акт государственной историко-культурной экспертизы проектов зон охраны этих объектов, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый в части региональный нормативный правовой акт издан уполномоченным органом в рамках осуществления полномочий, с соблюдением установленного законом порядка.

Правомерно суд первой инстанции не усмотрел несоответствия оспариваемых положений Постановления N 1139-п статье 25 Закона N 2124-I, статье 26.3-3 Закона N 184-ФЗ, подробно и аргументированно изложив свою позицию в обжалуемом решении.

При этом суд первой инстанции пришел к верному заключению об обоснованности довода административного истца о несоответствии зон охраны памятников градостроительства и архитектуры - "Церковь Вознесенская (Феодосьевская)", "Корпус торговый Черного рынка" и "Областная библиотека им. А.М. Горького", утвержденных Постановлением N 1139-п, статье 34 Закона N 73-ФЗ.

Подпункт 3 пункта 1 статьи 5.1 Закона N 73-ФЗ закрепляет право осуществлять на территории памятника, ансамбля или достопримечательного места ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяющей обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях.

Памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения, относящиеся в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 2010 г. N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" к имуществу религиозного назначения); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; объекты археологического наследия (статья 3 Закона N 73-ФЗ).

Федеральный законодатель, исходя из особенностей названного вида объектов культурного наследия, указал, что одной из целей проведения государственной историко-культурной экспертизы является установление требований к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия (абзац восьмой статьи 28 Закона N 73-ФЗ).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду абзац седьмой статьи 28 Закона N 73-ФЗ

Пунктом 11 Положения N 315 предусматривалось, что режим использования земель и градостроительный регламент в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливаются с учетом в том числе следующих требований: обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде (подпункт "г"); ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение размещения рекламы, вывесок, построек и объектов (автостоянок, временных построек, киосков, навесов и т.п.), а также регулирование проведения работ по озеленению (подпункт "д").

Исходя из изложенного является правильным вывод суда первой инстанции о том, что введение уполномоченным органом субъекта Российской Федерации запретов и ограничений хозяйственной деятельности на сопряженной с памятником градостроительства и архитектуры территории допускается при условии обоснования нарушения такой деятельностью принципа обеспечения сохранности объекта культурного наследия и доказанности невозможности обеспечения функционирования объекта культурного наследия в современных условиях.

Обязанность доказать соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, федеральным законодателем возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт (пункт 3 части 8 и часть 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Между тем административным ответчиком не представлено доказательств, подтверждающих невозможность размещения любых нестационарных торговых объектов на территориях являющихся предметом рассмотрения памятников архитектуры и градостроительства на срок свыше 4 месяцев.

Заключение государственной историко-культурной экспертизы правомерно судом первой инстанции не принято во внимание, поскольку эксперт свою позицию о возможности размещения нестационарного торгового объекта в зависимости от срока никак не мотивировал, не привел аргументов, подтверждающих необходимость установления такого ограничения, несмотря на то, что содержание подпункта 3 пункта 1 статьи 5.1 Закона N 73-ФЗ прямо свидетельствует о введении на федеральном уровне такого правового режима использования памятника, при котором разрешается ведение хозяйственной деятельности на его территории, однако если это не противоречит требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяет обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях.

Доводы апелляционной жалобы правильность выводов суда первой инстанции не опровергают.

Ссылки в жалобе на Положение N 315 и действующее на момент рассмотрения дела Положение N 972 не могут служить основанием для отмены решения, поскольку описываемые в них режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности подлежат обоснованию при установлении в отношении конкретного объекта культурного наследия.

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в абзаце первом пункта 25 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Оспариваемые в рассматриваемом деле положения Постановления N 1139-п, связывая возможность размещения нестационарного торгового объекта со сроком его размещения, создают недопустимую неопределенность режима использования земель и градостроительного регламента.

Доводы апелляционной жалобы повторяют возражения административного ответчика при рассмотрении дела в суде первой инстанции, которым в решении дана надлежащая правовая оценка.

Судебная коллегия полагает, что решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Пермского краевого суда от 7 июня 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Пермского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.