Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 октября 2018 г. N 43-АПГ18-8 Решение суда об удовлетворении иска о признании не действующим в части Положения об управлении земельных ресурсов и землеустройства администрации города Ижевска, утв. решением Городской думы города Ижевска от 6 июня 2006 г. N 115, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 октября 2018 г. N 43-АПГ18-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административным исковым заявлениям Королева Романа Эдуардовича, Балясниковой Натальи Графовны о признании не действующим в части Положения об Управлении земельных ресурсов и землеустройства Администрации города Ижевска, утвержденного решением Городской думы города Ижевска от 6 июня 2006 г. N 115,

по апелляционным жалобам Балясниковой Натальи Графовны, Городской думы города Ижевска, Управления земельных ресурсов и землеустройства Администрации города Ижевска на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 31 мая 2018 г., которым административные исковые заявления удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей административных истцов - Балясникова М.Ю. и Решетниковой О.Н., поддержавших доводы апелляционной жалобы Балясниковой Н.Г., представителя Городской думы города Ижевска Максютиной В.М., поддержавшей доводы апелляционных жалоб Городской думы города Ижевска, Управления земельных ресурсов и землеустройства Администрации города Ижевска, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Городской думой города Ижевска от 6 июня 2006 г. N 115 (далее также - Решение N 115) утверждено Положение об Управлении земельных ресурсов и землеустройства Администрации города Ижевска (далее также - Положение), в соответствии с которым определены, в частности, полномочия начальника этого управления.

Согласно подпункту 14 пункта 3.5 раздела 3 Положения в редакции решения Городской думы города Ижевска от 16 февраля 2017 г. N 311 "О внесении изменений в решение Городской думы города Ижевска от 6 июня 2006 года N 115 "Об учреждении функционального органа - структурного подразделения Администрации города Ижевска - Управления земельных ресурсов и землеустройства" (далее - Решение N 311) начальник управления принимает решение по прекращению договоров аренды земельных участков (лесных участков), расположенных на территории муниципального образования "Город Ижевск".

Гражданин Королев Р.Э. обратился в Верховный Суд Удмуртской Республики с административными исковыми заявлениями о признании подпункта 14 пункта 3.5 раздела 3 Положения не действующим в части предоставляемых начальнику Управления земельных ресурсов и землеустройства Администрации города Ижевска (далее также - Управление) полномочий по принятию решений по прекращению договоров аренды земельных участков, расположенных на территории муниципального образования "Город Ижевск".

В обоснование заявленных требований административный истец указал на несоответствие оспариваемой нормы положениям Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Указа Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. N 815 "О мерах по противодействию коррупции", Указа Президента Удмуртской Республики от 16 марта 2009 г. N 48 "О порядке антикоррупционной экспертизы правовых актов Удмуртской Республики и их проектов", Устава муниципального образования "Город Ижевск", утвержденного решением Городской думы города Ижевска от 16 июня 2005 г. N 333.

Балясникова Н.Г. обратились в суд с аналогичным административным иском, в котором оспаривала те же нормы Положения.

Определением Верховного Суда Удмуртской Республики от 18 мая 2018 г. административные дела по указанным искам объединены в одно производство.

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 31 мая 2018 г. административные исковые заявления удовлетворены частично: подпункт 14 пункта 3.5 раздела 3 Положения признан не действующим со дня вступления в законную силу судебного акта в части слов "принимать решения по прекращению договоров аренды земельных участков, распложенных на территории муниципального образования "Город Ижевск".

В апелляционной жалобе Балясникова Н.Г. просит изменить решение суда в части определения даты, с которой оспариваемый нормативный правовой акт признан недействующим, и принять по делу новый судебный акт о признании подпункта 14 пункта 3.5 раздела 3 Положения не действующим со дня опубликования Решения N 311.

Городская дума города Ижевска и Управление земельных ресурсов и землеустройства Администрации города Ижевска в апелляционных жалобах просят отменить решение суда и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Считают ошибочным вывод суда о наличии в оспариваемом положении нормативного правового акта коррупциогенного фактора, поскольку исходя из положений пункта 3 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ, пункта 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) управление и распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, и земельными участками, находящимся в муниципальной собственности, осуществляется органом местного самоуправления. Предоставление земельных участков и прекращение договоров аренды осуществляется Управлением в соответствии с нормами гражданского и земельного законодательства, в связи с чем наделение начальника Управления полномочиями по принятию решения по прекращению договоров аренды земельных участков является правомерным, основанным на нормах действующего гражданского и земельного законодательства. Судом не принято во внимание, что оспариваемое положение не нарушает права административных истцов. Гражданин или индивидуальный предприниматель, полагающий, что в результате действий должностного лица его гражданские права оказались нарушенными, не лишен возможности обратиться в суд за защитой нарушенных прав.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Королев Р.Э. в возражениях на жалобы Городской думы города Ижевска и Управления земельных ресурсов и землеустройства Администрации города Ижевска просил оставить их без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Пунктами 3 и 26 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесено владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа.

Согласно части 1 статьи 51 названного закона органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Земельный кодекс Российской Федерации закрепил право органов местного самоуправления осуществлять управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности (пункт 1 статьи 5, пункт 2 статьи 11).

По вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Согласно статье 65 ЗК РФ использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Удовлетворяя частично требования административных истцов и признавая подпункт 14 пункта 3.5 раздела 3 Положения не действующим со дня вступления в законную силу судебного акта в части слов "принимать решения по прекращению договоров аренды земельных участков, распложенных на территории муниципального образования "Город Ижевск", суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемая норма не отвечает критерию формальной определенности, предусматривает для правоприменителя (начальника Управления) необоснованную широту дискреционных полномочий при принятии решений по прекращению договоров аренды земельных участков (лесных участков), расположенных на территории муниципального образования "Город Ижевск".

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, признает их законными и обоснованными, поскольку оспариваемая норма не может расцениваться как соответствующая федеральному законодательству и допускает неоднозначное толкование ее содержания.

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в абзаце первом пункта 25 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Неопределенность условий принятия решения о прекращении договоров аренды земельных участков (лесных участков), расположенных на территории муниципального образования "Город Ижевск" допускает неоднозначное толкование содержания этих положений, множественность в их толковании и носит неопределенный характер.

Таким образом, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормам федерального законодательства, регулирующего спорное правоотношение, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно принял решение об удовлетворении административных исковых заявлений.

Выводы суда аргументированны, основаны на правильной оценке фактических обстоятельств и на положениях приведенных норм материального права.

Статьей 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

В обоснование права на обращение в суд административные истцы указали, что они являются индивидуальными предпринимателями, осуществляющими свою деятельность с использованием земельных участков, на основании договоров аренды земельных участков, заключенных с Управлением; оспариваемый нормативный правовой акт в отношении административных истцов применялся и в силу положений части статьи 208 КАС РФ, они были вправе обратиться в суд с данным административным исковым заявлением, в связи с чем довод апелляционной жалобы Городской думы города Ижевска о том, что Решение N 115 не нарушает прав административных истцов является несостоятельным.

Доводы апелляционной жалобы Городской думы города Ижевска и Управления повторяют возражения административных ответчиков при рассмотрении дела в суде первой инстанции, которым в решении дана надлежащая правовая оценка.

Доводы апелляционных жалоб Балясниковой Н.Г. о том, что оспариваемое положение Решения N 115 подлежит признанию не действующим с момента вступления в силу этого нормативного правового акта, подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании правовых норм.

Определяя момент, с которого подпункт 14 пункта 3.5 раздела 3 Положения подлежит признанию недействующим, суд первой инстанции правомерно учел статью 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснения, содержащиеся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", указав, что поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, то он подлежит признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Судебная коллегия полагает, что обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.

С учетом изложенного Судебная коллегия, исследовав представленные материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, не находит оснований для отмены решения суда.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 31 мая 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Балясниковой Натальи Графовны, Городской думы города Ижевска, Управления земельных ресурсов и землеустройства Администрации города Ижевска - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.