Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 октября 2018 г. N 86-АПГ18-7 Суд отменил решение суда первой инстанции, которым частично удовлетворено требование о признании недействительными решений Совета народных депутатов города Владимира от 23 ноября 2016 г. N 336 "О базовой ставке годовой арендной платы на 2017 год за одно место на муниципальных опорах контактной сети и наружного освещения" и от 25 мая 2017 г. N 67 "О внесении изменения в "Положение о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Владимира"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 октября 2018 г. N 86-АПГ18-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям общества с ограниченной ответственностью "ВЛАДИНФО", общества с ограниченной ответственностью "Мегасети" и публичного акционерного общества "Вымпел-Коммуникации" об оспаривании решений Совета народных депутатов города Владимира от 23 ноября 2016 г. N 336 "О базовой ставке годовой арендной платы на 2017 год за одно место на муниципальных опорах контактной сети и наружного освещения" и от 25 мая 2017 г. N 67 "О внесении изменения в "Положение о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Владимира"

по апелляционным жалобам административных истцов на решение Владимирского областного суда от 21 мая 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено в части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Мегасети" и общества с ограниченной ответственностью "ВЛАДИНФО" по доверенности Жуковой В.П., представителя публичного акционерного общества "Вымпел-Коммуникации" по доверенности Деменской Н.Ю., возражения представителя Совета народных депутатов города Владимира по доверенности Ильиной М.А., представителя администрации города Владимира и Управления муниципальным имуществом города Владимира по доверенности Ковлагиной Е.С., представителя Муниципального унитарного предприятия "Владимирские тепловые электрические сети" по доверенности Потаповой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета народных депутатов города Владимира от 24 октября 2002 г. N 170 в составе Положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Владимира (далее также - Положение) утверждена Методика расчета арендной платы за использование муниципальных опор контактной сети и наружного освещения (далее - Методика) (приложение N 1.2 к Положению).

В соответствии с решением Совета народных депутатов города Владимира от 25 мая 2017 г. N 67 "О внесении изменения в "Положение о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Владимира" (далее - Решение N 67) арендная плата по договорам, предусматривающим использование муниципальных опор, рассчитывается как произведение следующих переменных: "Км" - количество предоставляемых мест на муниципальных опорах, "Т" - коэффициент территориального зонирования и "С" - базовая ставка годовой арендной платы за одно место на муниципальных опорах. Значение последней переменной устанавливается ежегодно Советом народных депутатов города Владимира на основании отчета об оценке рыночной стоимости годовой арендной платы, подготовленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.

Решением Совета народных депутатов города Владимира от 23 ноября 2016 г. N 336 "О базовой ставке годовой арендной платы на 2017 год за одно место на муниципальных опорах контактной сети и наружного освещения" (далее - Решение N 336) размер названной базовой ставки годовой арендной платы на 2017 г. установлен равным 11 709 руб. (без учета НДС).

Общество с ограниченной ответственностью "ВЛАДИНФО" (далее - ООО "ВЛАДИНФО") и общество с ограниченной ответственностью "Мегасети" (далее - ООО "Мегасети") обратились во Владимирский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточненных требований просили признать не действующими с момента издания Решение N 336 полностью и Решение N 67 в части изменения формулы расчета, а именно в части изложения порядка определения базовой годовой ставки арендной платы в редакции, предусматривающей использование в формуле переменной "С" (базовой ставки годовой арендной платы за одно место на муниципальных опорах).

Публичное акционерное общество "Вымпел - Коммуникации" (далее также - ПАО "Вымпелком") обратилось во Владимирский областной суд с административным исковым заявлением, в котором, уточнив требования, просило признать Решение N 336 и Решение N 67 не действующими полностью с даты их принятия.

Административные истцы указывают, что в соответствии с договорами аренды и дополнительными соглашениями, заключенными с муниципальным унитарным предприятием "Владимирские тепловые электрические сети" (далее также - МУП "ВТЭС", Предприятие) им переданы места на муниципальных опорах контактной сети и наружного освещения для размещения волоконно-оптических линий связи (далее также - ВОЛС). Поскольку МУП "ВТЭС" является субъектом естественной монополии, то, по мнению административных истцов, размер арендной платы за использование мест на муниципальных опорах должен рассчитываться по установленным тарифам, а не на основе ее рыночной оценки, размер которой административные истцы полагают экономически необоснованным.

Определением Владимирского областного суда от 7 февраля 2018 г. административные дела по исковым заявлениям ООО "ВЛАДИНФО", ООО "Мегасети" и ПАО "Вымпелком" объединены в одно производство.

Решением Владимирского областного суда от 21 мая 2018 г. Решение N 336 признано не действующим с 1 января 2018 г. В удовлетворении остальной части требований отказано.

В апелляционной жалобе ПАО "Вымпелком", ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права, просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт. Податель жалобы не согласен с выводами суда первой инстанции о том, что МУП "ВТЭС" не является субъектом естественной монополии, и стоимость оказываемых им услуг не подлежит государственному регулированию. ПАО "Вымпелком" также полагает, что суд необоснованно принял в качестве допустимого доказательства по делу заключение судебной экспертизы, а также указывает на то, что признание Решения N 336 не действующим с указанной судом даты не приведет к восстановлению нарушенных прав истца.

ООО "ВЛАДИНФО", ООО "Мегасети" в апелляционной жалобе просят изменить решение суда и признать Решение N 336 недействующим с даты принятия, удовлетворить заявленные требования в части признания не действующим Решения N 67 в оспариваемой части и назначить повторную экспертизу с целью определения стоимости годовой арендной платы за одно место на муниципальных опорах контактной сети и наружного освещения в городе Владимире. В апелляционной жалобе ООО "ВЛАДИНФО", ООО "Мегасети" ссылаются на неверное определение судом даты признания Решения N 336 недействующим, неправильное толкование норм материального права в части свободного регулирования условий названных выше договоров аренды, а также излагают мотивы, по которым они не согласны с заключением судебной экспертизы.

Совет народных депутатов города Владимира, администрация города Владимира, прокуратура Владимирской области и МУП "ВТЭС" представили возражения на апелляционные жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 15, частям 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района, относятся к вопросам местного значения муниципального района, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 3 пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предусмотрено, что, если иное не установлено названным кодексом или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, устанавливается органом местного самоуправления.

Между тем в соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации вопрос об установлении правовых основ единого рынка отнесен к исключительному ведению Российской Федерации.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (часть 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков регулируется Федеральным законом от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Закон о защите конкуренции распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (статья 3).

В статье 10 Закона о защите конкуренции содержится запрет действий (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей, в том числе нарушение установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования.

Частью 3 статьи 10 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что в целях предупреждения создания дискриминационных условий могут устанавливаться федеральным законом или нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации правила недискриминационного доступа на товарные рынки и (или) к товарам, производимым или реализуемым субъектами естественных монополий, регулирование деятельности которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон о естественных монополиях), а также к объектам инфраструктуры, используемым этими субъектами естественных монополий непосредственно для оказания услуг в сферах деятельности естественных монополий.

Закон о естественных монополиях распространяется на отношения, которые возникают на товарных рынках Российской Федерации и в которых участвуют субъекты естественных монополий, потребители, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (статья 2 Закона о естественных монополиях). Названным федеральным законом регулируется деятельность субъектов естественных монополий, в частности в сфере услуг общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи (статья 4).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2014 г. N 1284 утверждены Правила недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи, которые определяют условия и порядок обеспечения недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи, которая используется или может быть использована для оказания услуг в сфере общедоступной электросвязи (далее - Правила недискриминационного доступа).

В пункте 2 Правил недискриминационного доступа приведены понятия, используемые в указанных Правилах. Так, инфраструктура для размещения сетей электросвязи - это специальные объекты инфраструктуры и (или) сопряженные объекты инфраструктуры. Сопряженными объектами инфраструктуры признаются объекты инфраструктуры, в том числе созданные для целей, не связанных с оказанием услуг электросвязи, которые могут использоваться для размещения сетей электросвязи (их отдельных элементов) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и к которым относятся в том числе воздушные линии электропередачи, столбовые опоры, мосты, туннели, прочие дорожные сооружения и коллекторы. Владелец инфраструктуры - субъект естественной монополии, регулирование деятельности которого осуществляется в соответствии с Законом о естественных монополиях, который является собственником инфраструктуры и (или) распоряжается инфраструктурой на ином законном основании. Экономическая возможность доступа к инфраструктуре означает обеспечение возмещения экономически обоснованных затрат и необходимой прибыли владельца инфраструктуры, связанных с предоставлением доступа к инфраструктуре, за счет пользователя инфраструктуры.

Согласно пункту 38 Правил недискриминационного доступа тарифы на доступ к инфраструктуре в сопоставимых условиях устанавливаются владельцем инфраструктуры равными для всех пользователей инфраструктуры, заинтересованных в доступе к определенному виду объектов инфраструктуры или их части и предполагающих использовать объекты инфраструктуры или их часть, на уровне, обеспечивающем компенсацию экономически обоснованных затрат и необходимой прибыли. В состав тарифа на доступ к инфраструктуре включаются затраты, которые несет владелец инфраструктуры на исполнение обязанностей, предусмотренных пунктом 30 указанных Правил.

Анализ приведенных правовых норм позволяет сделать вывод, что определение платы за пользование инфраструктурой для размещения сетей электросвязи, в том числе сопряженными объектами инфраструктуры, относится к компетенции владельца инфраструктуры и осуществляется в виде установления тарифа с учетом экономически обоснованных затрат.

В данном случае судом установлено, что МУП "ВТЭС" до 22 апреля 2018 г. являлось владельцем опор контактной сети, расположенных на территории муниципального образования город Владимир, на праве хозяйственного ведения. До 22 июня 2018 г. было отнесено к субъектам естественной монополии.

Следовательно, вывод суда о том, что Решение N 67 и Решение N 336 приняты Советом народных депутатов города Владимира в пределах предоставленной компетенции, противоречит приведенным выше нормам.

В пункте 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 разъяснено, что при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне. Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

С учетом изложенного Судебная коллегия полагает решение суда подлежащим отмене как принятое с нарушением норм материального права, с вынесением нового решения об удовлетворении административных исковых заявлений. Поскольку при принятии Решения N 67 и Решения N 336 было допущено нарушение компетенции, названные нормативные правовые акты подлежат признанию не действующими в оспариваемой части с даты их принятия.

Руководствуясь статьями 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Владимирского областного суда от 21 мая 2018 г. отменить.

Признать не действующими с даты принятия решение Совета народных депутатов города Владимира от 23 ноября 2016 г. N 336 "О базовой ставке годовой арендной платы на 2017 г. за одно место на муниципальных опорах контактной сети и наружного освещения" и решение Совета народных депутатов города Владимира от 25 мая 2017 г. N 67 "О внесении изменения в "Положение о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Владимира".

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.