Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 ноября 2018 г. N 46-АПГ18-28 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым удовлетворено требование об отмене решения Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539 "Об утверждении Генерального плана городского округа Самара" и постановления Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 г. N 61 "Об утверждении Правил застройки и землепользования в городе Самаре"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 ноября 2018 г. N 46-АПГ18-28

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Голиковой Марины Аркадьевны об оспаривании решения Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539 "Об утверждении Генерального плана городского округа Самара" и постановления Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 г. N 61 "Об утверждении Правил застройки и землепользования в городе Самаре", по апелляционным жалобам Думы городского округа Самара, администрации городского округа Самара и департамента градостроительства городского округа Самара на решение Самарского областного суда от 14 июня 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Голиковой М.А. по доверенности Долговой С.М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Голикова Марина Аркадьевна обратилась в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточненных требований, просила признать не действующими с даты вступления в законную силу решения суда Генеральный план городского округа Самара, утвержденный решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539 (далее - Генплан ГО Самара) и Правила застройки и землепользования в городе Самаре, утвержденные постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 г. N 61 (далее - ПЗЗ в г. Самаре) в той мере, в которой земельные участки с кадастровыми номерами ... расположены в нескольких функциональных и территориальных зонах, соответственно.

В обоснование заявленных требований Голикова М.А. указала, что земельные участки с кадастровыми номерами ..., ... принадлежат ей на праве собственности, земельный участок с кадастровым номером ... - на праве общей долевой собственности административному истцу, а также Голиковой А.С. и Голикову С.С. Отнесение названных земельных участков одновременно к нескольким территориальным и функциональным зонам противоречит требованиям земельного и градостроительного законодательства, нарушает права административного истца на осуществление прав собственника в отношении данных земельных участков.

Решением Самарского областного суда от 14 июня 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционных жалобах Дума городского округа Самара, администрация городского округа Самара и департамент градостроительства городского округа Самара просят решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Податели жалоб ссылаются на то, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в установленной процедуре до даты постановки земельных участков с кадастровыми номерами ... и ... на кадастровый учет. На дату принятия ПЗЗ в г. Самаре требования об отнесении земельного участка к одной территориальной зоне нарушены не были. Кроме того, в жалобах указывается на неверное применение судом норм материального права, в частности, принципа единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов, недоказанность нарушений прав административного истца.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Самарской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

С учетом названных положений суд пришел к обоснованному выводу, что указанные нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, в установленной форме, доведены до всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают карту градостроительного зонирования. Частью 4 статьи 30 ГрК РФ предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ также предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

В данном случае определенное ПЗЗ в г. Самаре градостроительное зонирование земельных участков с кадастровыми номерами ... и ... указанным требованиям не соответствует.

Голикова М.А. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами ... (поставлены на государственный кадастровый учет 10 июля 2009 г.)

Земельный участок с кадастровым номером ... (поставлен на государственный кадастровый учет 23 января 2006 г.) находится на праве общей долевой собственности административного истца, Голиковой А.С. и Голикова С.С.

ПЗЗ в г. Самаре устанавливают в границах земельных участков с кадастровыми номерами ... две территориальные зоны: зону малоэтажной жилой застройки индивидуальными домами (Ж-1) и зону природных ландшафтов (Р-3).

В связи с этим суд правомерно признал, что оспариваемый муниципальный правовой акт в части установления двух территориальных зон в границах указанных участков противоречит требованиям части 4 статьи 30 ГрК РФ и пункта 2 статьи 85 ЗК РФ.

Также следует согласиться с суждением суда о том, что нахождение земельных участков в нескольких территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность их правового режима и ограничивает право административного истца на использование по назначению принадлежащих ему на праве собственности земельных участков, в связи с чем не может быть принят во внимание довод апелляционных жалоб об отсутствии нарушения прав и законных интересов истца.

Ссылки в апелляционных жалобах на постановку земельных участков с кадастровыми номерами ... и ... на кадастровый учет после утверждения и принятия ПЗЗ в г. Самаре (10 июля 2009 г.) правильность выводов суда первой инстанции не опровергают.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральный план городского округа, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа и карту функциональных зон городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Согласно Генплану ГО Самара земельные участки с кадастровыми номерами ... находятся в двух функциональных зонах: зоне малоэтажной застройки индивидуальными жилыми домами с приусадебными участками и зоне естественного ландшафта. Земельный участок с кадастровым номером ... поставлен на кадастровый учет 23 января 2006 г.

Функциональное назначение территорий определяется функциональными зонами, которые устанавливаются документами территориального планирования, в том числе генеральным планом городского округа (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Исходя из части 2 статьи 18, пункта 1 части 7 статьи 23, частей 1 и 5 статьи 26 ГрК РФ генеральный план городского округа предполагает его реализацию в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории, принятия решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, выполнения мероприятий, предусмотренных программами, утвержденными органами местного самоуправления.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

С учетом положений частей 9 и 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки в целях устранения нарушения положений статьи 85 ЗК РФ в части расположения земельного участка одновременно в двух территориальных зонах, должно соответствовать документам территориального планирования, в том числе границам и содержанию функциональных зон, установленных генеральным планом муниципального образования. Вместе с тем нахождение земельного участка в двух функциональных зонах не приведет к определенности его правового режима при определении градостроительного зонирования и восстановлению нарушенных прав административного истца.

Иные доводы апелляционных жалоб также не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о противоречии муниципального правового акта федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям; предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 14 июня 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы городского округа Самара, администрации городского округа Самара и департамента градостроительства городского округа Самара без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

и	Нефедов О.Н.