Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 4 декабря 2018 г. N АПЛ18-505 Решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующим приказа Министерства внутренних дел РФ от 11 февраля 2010 г. N 80 "О морально-психологическом обеспечении оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации" оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 4 декабря 2018 г. N АПЛ18-505

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю.,

Ксенофонтовой Н.А.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Калмыкова Дениса Николаевича о признании недействующим приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 11 февраля 2010 г. N 80 "О морально-психологическом обеспечении оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации"

по апелляционной жалобе Калмыкова Д.Н. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 августа 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Министерства внутренних дел Российской Федерации Курсаева А.В., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД России) приказом от 11 февраля 2010 г. N 80 (далее - Приказ) утвердило Руководство по морально-психологическому обеспечению оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации (далее - Руководство) и Примерное положение о подразделении морально-психологического обеспечения в территориальном органе МВД России (далее - Примерное положение).

Калмыков Д.Н. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать Приказ не действующим со дня принятия. В заявлении указано, что Приказ, являющийся нормативным правовым актом, затрагивающим права и свободы граждан, не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) в порядке, предусмотренном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (далее - Правила N 1009), и не был опубликован в соответствии с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ N 763). За нарушение положений Руководства административный истец был уволен со службы в органах внутренних дел.

МВД России административный иск не признало, указав в письменных возражениях, что Приказ утвержден федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий. Руководство касалось вопросов внутриведомственного и внутриорганизационного характера, прав и свобод человека и гражданина не затрагивало, в связи с чем не нуждалось в государственной регистрации. Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 5 июля 2018 г. N 428 Приказ, утвердивший Руководство, признан утратившим силу.

Минюст России в письменном отзыве на административный иск сообщил суду, что Приказ в Минюст России не направлялся, в настоящее время признан утратившим силу. Правовая экспертиза актов, утративших силу, Минюстом России не осуществляется.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 16 августа 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления Калмыкову Д.Н. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска ввиду неправильного применения судом норм материального и процессуального права.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу МВД России просит в ее удовлетворении отказать, полагает, что судом правильно определены и доказаны все обстоятельства, имеющие значение для административного дела, правильно применены нормы материального и процессуального права, выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела. В возражениях также указано, что апелляционным определением Санкт-Петербургского городского суда от 17 июля 2018 г. удовлетворен иск Калмыкова Д.Н. о признании приказов о наложении дисциплинарного взыскания и увольнении незаконными, восстановлении на службе, взыскании денежного довольствия за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Положениями статьи 75 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" закреплены принципы и основные направления формирования кадрового состава органов внутренних дел, к которым отнесены в том числе обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан к службе в органах внутренних дел; совершенствование профессиональных знаний и навыков сотрудников органов внутренних дел; подготовка на плановой основе кадров для замещения должностей в органах внутренних дел; создание условий для профессионального и должностного роста сотрудников органов внутренних дел; применение современных кадровых технологий при приеме на службу в органы внутренних дел и ее прохождении (пункты 1, 2 части 1, пункты 1, 2, 6 части 2).

Организация кадрового обеспечения системы МВД России, подготовка, переподготовка, повышение квалификации и стажировка кадров, разработка и реализация мер по обеспечению правовой и социальной защиты сотрудников, военнослужащих, федеральных государственных гражданских служащих и работников системы МВД России на дату издания Приказа Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. N 927 (утратил силу с 1 марта 2011 г. в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 254), отнесено к полномочиям МВД России (подпункт 25 пункта 8). В соответствии с подпунктами 5, 6, 11 пункта 12 названного положения Министр внутренних дел Российской Федерации образовывает в пределах своей компетенции входящие в систему МВД России территориальные органы, иные органы, организации и подразделения, осуществляет их реорганизацию и ликвидацию в соответствии с законодательством Российской Федерации; определяет порядок образования и ликвидации временных структур; издает нормативные правовые акты МВД России, утверждает положения о структурных подразделениях центрального аппарата МВД России, положения (типовые положения, уставы) о территориальных органах, иных органах, подразделениях и организациях системы МВД России в соответствии с законодательством Российской Федерации.

С учетом содержания приведенных положений нормативных правовых актов суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемый приказ принят МВД России в пределах имеющихся у него полномочий. При этом суд обоснованно не согласился с доводами административного истца о том, что Приказ подлежит признанию не действующим со дня принятия вследствие нарушения установленного порядка его регистрации и опубликования.

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Пунктом 8 Указа N 763 Президента Российской Федерации установлено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В соответствии с пунктом 10 Правил N 1009 государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Исходя из пункта 12 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, разработанных и утвержденных приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88 во исполнение пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие: гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из указанных выше признаков, так и несколькими. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок), в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Из содержания Приказа видно, что он издан в целях организации работы по обеспечению надлежащего морально-психологического состояния сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации и предписывает руководящим составам органов внутренних дел, сотрудникам подразделений по работе с личным составом осуществлять в подчиненных подразделениях комплекс организационных и практических мер по реализации требований Руководства, организовать его изучение и обеспечить в служебной деятельности выполнение его требований, а руководителям органов внутренних дел, научно-исследовательских и образовательных учреждений, медико-санитарных частей, иных организаций и подразделений, созданных в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел, создать на базе подразделений воспитательной работы, психологического обеспечения, социальной работы единые подразделения морально-психологического обеспечения и утвердить на основе Примерного положения положение о подразделении морально-психологического обеспечения управления (отдела, отделения) по работе с личным составом органа, подразделения, учреждения системы МВД России.

Руководство регулирует деятельность начальников подразделений центрального аппарата МВД России, подразделений, непосредственно подчиненных МВД России, территориальных органов МВД России, научно-исследовательских и образовательных учреждений, медико-санитарных частей, иных органов, организаций и подразделений, созданных в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел, начальников (командиров) отдельных, самостоятельных, входящих и внештатных подразделений органов (учреждений, их заместителей, заместителей руководителей - начальников подразделений по работе с личным составом, заместителей (помощников) руководителей по работе с личным составом, иных должностных лиц, на которых решением руководителей возложена организация морально-психологического обеспечения, подразделений морально-психологического обеспечения в составе подразделений по работе с личным составом органов (учреждений) по обеспечению надлежащего морально-психологического состояния сотрудников органов внутренних дел.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Приказ носил организационно-распорядительный характер, издан в целях организации работы по обеспечению надлежащего морально-психологического состояния сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, не являлся актом, содержащим новые правовые нормы, затрагивающие гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации, гарантии их осуществления и механизм их реализации. Таким образом, утверждение в апелляционной жалобе о том, что оспариваемый приказ затрагивал права, свободы и обязанности человека и гражданина, ошибочно.

Обжалуемый акт также не устанавливал правовой статус организаций, не имел межведомственный характер.

Следовательно, необходимость государственной регистрации Приказа в Минюсте России и официального опубликования в порядке, предусмотренном Указом N 763, отсутствовала.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемый приказ подлежал признанию недействующим в связи с тем, что не был опубликован в газете "Щит и меч", ошибочен, поскольку он в Минюст России на государственную регистрацию не направлялся и решения о признании его не нуждающимся в такой регистрации не принималось.

В апелляционной жалобе отсутствуют правовые доводы, опровергающие выводы суда об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска.

Установив, что Приказ был издан в пределах предоставленных МВД России полномочий, не подлежал государственной регистрации и официальному опубликованию, не противоречил федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушал, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Калмыкова Д.Н.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 августа 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Калмыкова Дениса Николаевича - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

В.Ю. Зайцев

Н.А. Ксенофонтова