Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2018 г. N 4-АПГ18-26 Решение областного суда об отказе в иске о признании недействующим Закона Московской области от 27 января 2018 г. N 1/2018-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Можайского муниципального района" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2018 г. N 4-АПГ18-26

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Николайченко Артема Ивановича на решение Московского областного суда от 31 июля 2018 года, которым отказано в удовлетворении административных исков Николайченко Артема Ивановича и Головко Владимира Васильевича о признании недействующим Закона Московской области от 27 января 2018 года N 1/2018-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Можайского муниципального района".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., представителя Николайченко А.И. Кирьяка С.П., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей Московской областной Думы Тараненко М.С., Мерцаловой Т.С., представителя губернатора Московской области Горячевой Ю.И., представителя главного управления территориальной политики Московской области Нагорной М.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

18 января 2018 года Московской областной Думой принят и 27 января 2018 года губернатором Московской области подписан Закон Московской области N 1/2018-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Можайского муниципального района" (далее также - Закон Московской области N 1/2018-ОЗ, Закон Московской области "Об организации местного самоуправления на территории Можайского муниципального района"), опубликован в установленном порядке на официальном интернет-портале правительства Московской области http://www.mosreg.ru 29 января 2018 года и в издании "Ежедневные Новости. Подмосковье" от 6 февраля 2018 года N 21.

Статьей 1 названного закона определено объединить территории городского поселения Можайск Можайского муниципального района, городского поселения Уваровка Можайского муниципального района, сельского поселения Бородинское Можайского муниципального района, сельского поселения Горетовское Можайского муниципального района, сельского поселения Дровнинское Можайского муниципального района, сельского поселения Замошинское Можайского муниципального района, сельского поселения Клементьевское Можайского муниципального района, сельского поселения Порецкое Можайского муниципального района, сельского поселения Спутник Можайского муниципального района, сельского поселения Юрловское Можайского муниципального района.

В результате объединения поселений прекращаются полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления каждого из объединяемых поселений. Поселения утрачивают статус муниципальных образований со дня вступления в силу названного закона.

Установлено также прекратить статус муниципального образования, полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц сельского поселения Борисовское Можайского муниципального района со дня вступления в силу этого же закона и наделить муниципальное образование, образованное путем указанного выше изменения состава территории Можайского муниципального района, статусом городского округа (далее - Можайский городской округ).

Закон Московской области "Об организации местного самоуправления на территории Можайского муниципального района" также содержит переходные положения, касающиеся осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения городского округа после вступления в силу данного закона. Согласно статье 7 названного закона он вступает в силу через десять дней после официального опубликования.

Николайченко А.И. и Головко В.В., являющиеся депутатами сельского поселения Борисовское Можайского муниципального района Московской области и жителями названного района, обратились в суд с административными исками о признании Закона Московской области от 27 января 2018 года N 1/2018-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Можайского муниципального района" не действующим полностью со дня его принятия. В обоснование заявленных требований сослались на то, что объединение всех поселений Можайского муниципального района в одно городское поселение и наделение его статусом городского округа не предусмотрено Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", осуществлено в отсутствие согласия муниципального образования сельское поселение Борисовское Можайского муниципального района Московской области и в нарушение процедуры, установленной частью 3.1 статьи 13 названного федерального закона. В результате принятия оспариваемого закона, по мнению истцов, нарушено их конституционное право на осуществление местного самоуправления, поскольку они осенью 2017 года были избраны в Совет депутатов сельского поселения Борисовское Можайского муниципального района Московской области и приступили к своей депутатской деятельности, реализуя тем самым право граждан на управление государством.

Решением Московского областного суда от 31 июля 2018 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Николайченко А.И. просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к обоснованным выводам о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом Московской области в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с установленным порядком, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, права заявителей не нарушает.

При этом суд правильно исходил из того, что в силу положений Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (пункт "н" части первой статьи 72, часть вторая статьи 76).

Статьей 131 Основного Закона Российской Федерации установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Согласно названному федеральному закону местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (статья 1).

Статьей 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что городской округ - это один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения.

В силу части 1.1 статьи 10 указанного федерального закона наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с названным федеральным законом. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что инициатива об объединении в целях оптимизации муниципального управления в Московской области территорий муниципальных образований Можайского муниципального района исходила от администрации Можайского муниципального района, выражена в письме от 28 декабря 2016 года с предложением провести публичные слушания и доведена до сведения представительных органов данных образований, в том числе и Совета депутатов сельского поселения Борисовское Можайского муниципального района Московской области, который по результатам проведенного 24 марта 2017 года заседания принял решение об отказе в проведении публичных слушаний по вопросу объединения и о непроведении преобразования сельского поселения Борисовское путем объединения с другими муниципальными образованиями.

Представительный орган - Совет депутатов сельского поселения Борисовское - фактически уклонился от выявления мнения населения по вопросу объединения, инициатива о преобразовании сельского поселения Борисовское органом местного самоуправления не выдвигалась.

Советами депутатов других поселений поддержана указанная инициатива и с учетом выявленного на публичных слушаниях мнения населения приняты решения о согласии на объединение территорий городских и сельских поселений Можайского муниципального района.

Сформированный по итогам всенародных прямых выборов 8 сентября 2013 года с участием жителей Можайского муниципального района, в том числе и жителей сельского поселения Борисовское, Совет депутатов Можайского муниципального района Московской области, с учетом решений Советов депутатов поселений и выражая мнение населения Можайского муниципального района, решением от 29 августа 2017 года N 826/55 согласился на объединение территорий поселений района и решением от 18 декабря 2017 года N 898/60 внес законопроект об объединении на рассмотрение в Московскую областную Думу. По результатам рассмотрения данного законопроекта Московской областной Думой в установленном порядке принят, губернатором Московской области подписан и опубликован в официальных изданиях Московской области оспариваемый нормативный правовой акт.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в данном случае законодательная инициатива представительного органа Можайского муниципального района Московской области является выражением согласия населения данного района на изменение территориальной организации местного самоуправления Можайского муниципального района и изменение состава его территории, поскольку Совет депутатов района представлял интересы и принимал решение от имени большинства граждан, проживающих в данном районе.

Статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ определено, что муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в случае объединения территорий поселений Можайского муниципального района, за исключением сельского поселения Борисовское, в составе данного муниципального района вопреки требованиям приведенной выше правовой нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осталось бы только одно поселение - сельское поселение Борисовское.

Судебная коллегия при таком положении не находит оснований не согласиться с суждениями суда о том, что прекращение Законом Московской области "Об организации местного самоуправления на территории Можайского муниципального района" статуса муниципального образования, полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц сельского поселения Борисовское Можайского муниципального района со дня вступления в силу данного закона в полной мере соответствует требованиям и принципам территориальной организации местного самоуправления, установленным Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, поскольку возникшее в результате изменения состава территории Можайского муниципального района муниципальное образование уже не отвечает критериям муниципального района, а иной правовой механизм регулирования отсутствует.

Исходя из сравнительного анализа положений законодательства, общих принципов организации местного самоуправления и того, что в силу федерального закона любое преобразование муниципальных образований является полномочием законодателя субъекта Российской Федерации, суд пришел к правильному выводу о том, что объединение оспариваемым административными истцами региональным законом поселений Можайского муниципального района Московской области и наделение муниципального образования, образованного путем указанного изменения состава территории данного муниципального района и полностью совпадающего с ним территорией (без изменения его границ), статусом городского округа положениям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не противоречит.

Более того, как установлено судом, 29 апреля 2018 года прошли выборы депутатов Совета депутатов Можайского городского округа Московской области и признаны в установленном порядке состоявшимися и действительными; население Можайского городского округа реализовало свое активное избирательное право равно и через представительный орган - Совет депутатов Можайского городского округа, решением которого от 28 мая 2018 года избран глава Можайского городского округа. В свою очередь, истцы воспользовались также своим пассивным избирательным правом и были зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты названного представительного органа Можайского городского округа.

Таким образом, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт соответствует общим принципам местного самоуправления, по существу не противоречит Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и не снижает уровень правовых гарантий граждан в области местного самоуправления, вопросы местного значения Можайского городского округа решаются легитимными органами местного самоуправления, основания для удовлетворения административных исков отсутствуют.

Мотивы, по которым суд пришел к указанным выводам, исчерпывающим образом изложены в решении суда и являются обоснованными.

Ссылки в апелляционной жалобе на определения Конституционного Суда Российской Федерации, статью 5 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года являются несостоятельными и не свидетельствуют о противоречии правовой позиции суда, изложенной в обжалуемом решении, данным актам.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и объективно, обстоятельства, имеющие значение для дела, определены правильно, всем установленным обстоятельствам дана надлежащая оценка, нормы материального права применены верно, процессуальных нарушений, влекущих отмену решения, не допущено.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского областного суда от 31 июля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Николайченко Артема Ивановича - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.