Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2018 г. N 16-АПГ18-14 Решение суда, которым удовлетворен иск об оспаривании статьи 8.10 Закона Волгоградской области от 11.06.2008 г. N 1693-ОД "Кодекс Волгоградской области об административной ответственности" (в редакции Закона Волгоградской области от 14.07.2015 г. N 128-ОД), оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2018 г. N 16-АПГ18-14

Судебная коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Волгоградской областной Думы и губернатора Волгоградской области на решение Волгоградского областного суда от 2 июля 2018 года, которым удовлетворен административный иск общества с ограниченной ответственностью "Спец-Строй Механизация" об оспаривании статьи 8.10 Закона Волгоградской области от 11 июня 2008 года N 1693-ОД "Кодекс Волгоградской области об административной ответственности" (в редакции Закона Волгоградской области от 14 июля 2015 года N 128-ОД).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя общества с ограниченной ответственностью "Спец-Строй Механизация" Черепко Н.В., возражавшей против доводов апелляционных жалоб, а также объяснение представителя Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области Костина А.Ф. и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

29 мая 2008 года Волгоградской областной Думой принят и 11 июня 2008 года главой администрации Волгоградской области подписан Закон Волгоградской области N 1693-ОД "Кодекс Волгоградской области об административной ответственности", статьей 8.10 которого предусматривалась административная ответственность за загрязнение территорий поселений, связанное с эксплуатацией и ремонтом транспортных средств.

Законом Волгоградской области от 14 июля 2015 года N 128-ОД указанная статья изложена в новой редакции, согласно которой нарушение требований муниципальных нормативных правовых актов по обеспечению благоустройства, чистоты и порядка, связанное с эксплуатацией и ремонтом транспортных средств, а также мойка, наезд, стоянка транспортных средств (в том числе разукомплектованных) на спортивных и детских площадках, газонах, участках с зелеными насаждениями, участках без твердого покрытия в зонах застройки многоквартирных жилых домов, у газовых распределителей, электрораспределительных подстанций или стоянка транспортных средств (в том числе разукомплектованных) на проезжей части дворовых территорий, препятствующая механизированной уборке и вывозу бытовых отходов, за исключением случаев использования транспортных средств в целях выполнения аварийных работ, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до четырех тысяч рублей, на должностных лиц - от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей, на юридических лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей, а в случаях фиксации административного правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи - наложение административного штрафа на граждан в размере одной тысячи рублей, на юридических лиц - тридцати тысяч рублей.

Общество с ограниченной ответственностью "Спец-Строй Механизация" обратилось в Волгоградский областной суд с административным исковым заявлением о признании статьи 8.10 Закона Волгоградской области "Кодекс Волгоградской области об административной ответственности" (в редакции Закона Волгоградской области от 14 июля 2015 года N 128-ОД, существовавшей на момент предъявления иска) не действующей на момент ее применения в отношении общества с ограниченной ответственностью "Спец-Строй Механизация" в части предусмотренной административной ответственности за наезд транспортных средств на участки без твердого покрытия в зонах застройки многоквартирных жилых домов.

В обоснование своего требования заявитель ссылался на пункт 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и утверждал о том, что при издании оспариваемой нормы правовое регулирование осуществлено с превышением предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий, поскольку в оспариваемой норме установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральным законодательством. По мнению заявителя, отношения, регулируемые оспариваемой нормой, регулируются Федеральным законом от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Правилами дорожного движения Российской Федерации, утвержденными Постановлением Совета Министров - Правительством Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 года N 170, Санитарными правилами содержания территорий населенных мест, утвержденными Главным государственным санитарным врачом СССР 5 августа 1988 года под N 4690-88. Заявитель утверждал, что субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность лишь по вопросам, не урегулированным федеральным законом, однако оспариваемой нормой в нарушение пункта 3 части 1 статьи 1.3, пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях фактически установлена административная ответственность за нарушение федерального законодательства.

Кроме того, заявитель полагал, что оспариваемая норма не отвечает требованиям правовой определенности и вызывает неоднозначное толкование ввиду отсутствия ясно обозначенных признаков объективной стороны административного правонарушения. Как утверждает заявитель, оспариваемая норма является отсылочной, при этом данная норма отсылает к неназванным нормативным правовым актам органов местного самоуправления, что влечет правовую неопределенность в вопросе о том, за какие конкретно действия и за неисполнение каких конкретно нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления, может наступить административная ответственность. Также заявитель ссылался на то, что в Положении о правилах благоустройства и санитарного содержания территорий городского округа - город Волжский Волгоградской области, принятых решением Волжской городской Думы Волгоградской области от 17 декабря 2015 года N 218-вгд, отсутствует такое понятие как "зона застройки многоквартирных жилых домов". Кроме этого, заявитель полагал, что оспариваемая норма содержит две взаимоисключающие части. Первая часть содержит отсылочную норму к правилам благоустройства и иным муниципальным нормативным правовым актам, связанным с эксплуатацией и ремонтом транспортных средств, а вторая часть абсолютно самостоятельная и содержит конкретный перечень деяний, в том числе, действие, за которое заявитель был привлечен к административной ответственности, то есть за наезд транспортного средства на участок без твердого покрытия в зоне застройки многоквартирных жилых домов.

Указанные обстоятельства, по мнению заявителя, позволяют привлечь его к административной ответственности за одни и те же действия дважды.

Решением Волгоградского областного суда от 2 июля 2018 года административный иск удовлетворен.

В апелляционных жалобах Волгоградская областная Дума и губернатор Волгоградской области просят решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Против удовлетворения апелляционных жалоб прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.

При рассмотрении и разрешении настоящего административного дела суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Из разъяснений, приведенных в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", следует, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Такой вывод полностью согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 27 мая 2003 года N 9-П, о том, что в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1 Конституции Российской Федерации) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определенными, ясными, недвусмысленными.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно подчеркивал, что применение административной ответственности может иметь место только на основе закона, четко определяющего состав административного правонарушения (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года N 1485-О).

Закрепляя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, законодатель обязан соблюдать гарантированное статьей 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом и вытекающее из него требование определенности правовых норм, означающее, что любое административное правонарушение, а равно санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного истолкования и, следовательно, произвольного его применения, что противоречит конституционным принципам равенства и справедливости, из которых вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; в противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования, осуждения и наказания (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2010 года N 1570-О-О).

Суд первой инстанции установил, что в оспариваемой административным истцом норме объективная сторона состава административного правонарушения сформулирована неясно, поскольку понятия "участок без твердого покрытия" и "зона застройки многоквартирных жилых домов" в законе не определены, что влечет правовую неопределенность в вопросе о том, за какие конкретно действия может наступить административная ответственность физических, должностных и юридических лиц.

Поскольку законодатель субъекта Российской Федерации не привел описания конкретных противоправных действий, образующих объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного оспариваемой нормой, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое законоположение не отвечает требованиям определенности, ясности, недвусмысленности.

В связи с тем, что неоднозначное толкование нормативного правового акта или его части является самостоятельным основанием для признания нормативного правового акта или его части недействующими, вывод суда первой инстанции об удовлетворении административного иска и признании статьи 8.10 Закона Волгоградской области "Кодекс Волгоградской области об административной ответственности" (в редакции Закона Волгоградской области от 14 июля 2015 года N 128-ОД) в оспариваемой части не действующей на момент ее применения в отношении общества с ограниченной ответственностью "Спец-Строй Механизация" является правильным.

Таким образом, обжалуемое решение Волгоградского областного суда является законным и обоснованным. Доводы апелляционных жалоб не могут служить поводом для отмены решения суда, поскольку данные доводы основаны на неверном истолковании норм материального и процессуального права, выводы суда первой инстанции не опровергают, повторяют позицию административных ответчиков в суде первой инстанции, в решении суда им дана надлежащая правовая оценка, не согласиться с которой Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований не находит.

Доводы о том, что признание оспариваемой нормы не действующей на момент ее применения в отношении общества с ограниченной ответственностью "Спец-Строй Механизация" не позволяет определить дату признания судом оспариваемой нормы недействующей, опровергаются установленными судом первой инстанции обстоятельствами по настоящему административному делу. Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания оспариваемой нормы недействующей с момента ее применения в отношении административного истца, отражены в мотивировочной части решения согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в абзаце четвертом пункта 28 постановления "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части". В частности, суд правомерно указал на то, что на момент принятия обжалуемого решения статья 8.10 Закона Волгоградской области "Кодекс Волгоградской области об административной ответственности" действует в новой редакции.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Волгоградского областного суда от 2 июля 2018 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Волгоградской областной Думы и губернатора Волгоградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.