Рекомендации парламентских слушаний Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию и науке "Законодательная регламентация создания, экспертизы, распространения и использования учебников при реализации основных образовательных программ общего образования" (направлены письмом комитета ГД по образованию и науке от 1 августа 2018 г. N 3.5-12/739)

Рекомендации парламентских слушаний Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию и науке
"Законодательная регламентация создания, экспертизы, распространения и использования учебников при реализации основных образовательных программ общего образования"
(протокол от 19 июля 2018 г. N 54-2)

Участники парламентских слушаний, обсудив вопросы написания учебников, их экспертизы, обеспечения учебниками образовательных организаций и обучающихся, определили необходимость рассмотрения трех составляющих, которые существуют сопряженно, но при этом имеют самостоятельную проблематику и пути решения накопившихся проблем.

Участники парламентских слушаний отмечают, что многие десятилетия тема совершенствования качества школьных учебников находится в центре общественного и профессионального внимания. Рубежным этапом в повышении качества школьных учебников являлась система создания учебников, определенная постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР, в результате которого появились "Общие рекомендации по составлению новых учебников". Создание школьных программ и учебников было поручено крупным ученым нашей страны, их привлекали в учебно-методические советы при Министерстве просвещения СССР и Министерстве просвещения РСФСР. Эти меры привели к значительному повышению уровня школьного образования Создание нового учебника было многоэтапным процессом, который, кроме получения формальных разрешений, включал в себя неоднократные экспертные обсуждения, предполагал обязательную апробацию, что в конечном итоге обеспечивало высокое качество учебников. Учебник получал гриф "допущено", как разрешение для апробации в школе, и гриф "рекомендовано", когда в качестве учебника не возникало никаких сомнений. Советская педагогическая наука и практика были также едины в: понимании необходимости учитывать системность и фундаментальность изложения материала в процессе работы над учебниками, а также возрастных особенностей учащихся. В качестве задач перед авторами учебников было: обеспечение стимулирования познавательной и творческой деятельности учеников, развитие самостоятельности мышления и интереса у школьников. Задачи индивидуализации обучения в то время не ставилось.

Несколько позже возникли противоречия между уровнем и объемом знаний, предлагаемых к изучению в школе, и возможностями их освоения учащимися. Ряд учебников по основным школьным дисциплинам оказался перегруженным усложненным, второстепенным материалом, освоение которого стало труднодоступным для учащихся, порождая формализм в обучении. Участники парламентских слушаний отмечают, что ситуация перегруженности учебного материала наблюдается и в настоящее время.

В начале 90-х годов было принято решение об отмене единой системы учебников. По каждому учебному предмету, для каждого уровня образования могло быть выпущено несколько различных версий учебников. Возникшая свобода на рынке учебного книгоиздания привела к появлению множества издательств, в том числе и небольших, специализирующихся на выпуске учебной и учебно-методической продукции. Из практики работы ушла апробация учебников как обязательный этап их создания. При Министерстве образования был создан Федеральный Экспертный Совет по учебным предметам с возможностью прямого предварительного обсуждения учебников с авторами и издателями. Такая форма деятельности практически минимизировала возможность ошибок авторов и экспертов.

После обсуждения на Совете принималось одно из 4 решений:

рекомендовать учебник в Федеральный перечень учебников;

не рекомендовать;

направить,на дополнительную экспертизу;

направить в рабочую комиссию.

Это позволяло исправить найденные ошибки и неточности на этапе экспертизы, до выхода учебника в свет и, в целом, поддерживать высокое качество издаваемых учебников.

Учебники, имеющие гриф, включали в Федеральный перечень, который обновлялся каждый год. Основными недостатками деятельности Федерального Экспертного Совета являлось включение в его состав авторов учебников, что приводило к конфликту интересов и вызывало критику со стороны профессионального сообщества, затрудняло привлечение новых авторов и авторских коллективов.

В настоящее время реализуется попытка сделать экспертизу независимой - функция экспертизы передана Российской академии наук и Российской академии образования, а контакты между экспертами и авторами лимитированы. Такой подход не дает возможности проведения экспертных обсуждений, а исключение апробации учебников как обязательной процедуры подготовки не способствует повышению качества разрабатываемых учебников. Изменилась и функция министерства - от органа, который принимает решения и несет за них ответственность, оно превратилось в орган, который утверждает результаты работы экспертов.

Участники парламентских слушаний считают, что качество учебников, созданных в советское время, определялось традиционным для того времени обязательным этапом экспериментальной проверки и апробации в практике работы учителя. Любые экспертные оценки без практической апробации несут субъективный характер. Дать объективную оценку школьного учебника можно лишь определив его влияние на результат процесса обучения в процессе практической работы в школе, по результатам апробации.

По мнению участников парламентских слушаний, целесообразно закрепить в нормативных актах необходимость после предварительной экспертизы учебника проводить его апробацию в школах при соответствующем методическом сопровождении. Именно объективные результаты такой апробации должны быть положены в основу допуска учебника к последующему широкому применению в системе общего образования.

По мнению участников парламентских слушаний, многие учебные издания содержат погрешности в изложении материала. Вызывает вопросы подбор представленного в них содержания и иллюстративных материалов, соответствие материалов, включенных в учебные издания, психофизиологическим особенностям возраста детей, которым они адресованы.

Комитет Государственной Думы по образованию (VI созыва), Комитет Государственной Думы по образованию и науке (VII созыва) неоднократно обращался к теме совершенствования качества учебников для системы общего образования. В рекомендациях круглого стола, проведенного в апреле 2017 года, отмечалась необходимость законодательно закрепить положение о том, что содержание учебников, включаемых в Федеральный перечень учебников, учебных пособий, допущенных к использованию при реализации общеобразовательных программ, должно соответствовать ФГОС общего образования, примерным основным общеобразовательным программам, концепциям преподавания отдельных предметов по предметным областям, а также установить порядок разработки учебников различной направленности, предусмотрев при этом обязательность включения в них "базового" (обязательная часть основной образовательной программы) содержания общего образования. В рекомендациях круглого стола, проведенного в ноябре 2015 года, отмечалось, что "в настоящее время регионы и муниципалитеты практически не участвуют в формировании содержания образования, за исключением участия в экспертизе примерных основных общеобразовательных программ с учетом их уровня и направленности, да и то только в части учета региональных, национальных и этнокультурных особенностей".

В соответствии с нормами Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон) основные образовательные программы общего образования могут отличаться по направленности, должны учитывать национальные и региональные особенности, соответствовать разным уровням профильного обучения. Кроме этого, в Законе предусмотрена возможность обучения вне образовательной организации, очно-заочная и заочная формы освоения образовательной программы, получение образования с использованием электронного обучения и дистанционных образовательных технологий. В 2016 году нормативно закреплено требование об обязательном представлении учебника в электронной форме, соответствующей по структуре и содержанию печатной форме учебника, содержащей адаптированный под электронный формат иллюстрационный материал, мультимедийные элементы и интерактивные ссылки, расширяющие и дополняющие содержание учебника.

Участники парламентских слушаний считают, что при создании современных учебников должны выполняться законодательно установленные особенности, а изложение учебного материала в учебниках и учебных пособиях должно соответствовать современному состоянию развития науки, дидактики и педагогической практики.

Часть 1 статьи 18 Закона относит учебники, наряду с учебными пособиями, только к печатным и (или) электронным учебным изданиям, которые в свою очередь являются печатными и электронными образовательными и информационными ресурсами.

Участники парламентских слушаний отмечают, что в Законе понятие "школьный учебник" не закреплено, не определены основы, принципы и условия его создания, не отражены место и роль учебника в образовательном процессе.

Участники парламентских слушаний считают, что перед авторами современных учебников и выпускающими их издательствами стоят сложнейшие методологические задачи. Учебники должны соответствовать ФГОС общего образования, примерным основным общеобразовательным программам, быть достаточно стабильными в части представления "базового" содержания общего образования. Однако на сегодня ФГОС определяет только требования к результатам и не раскрывает содержания образования. В соответствии с частью 1 статьи 12 Закона образовательные программы определяют содержание образования. В то же время, образовательные программы образовательных организаций разрабатываются в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами и с учетом соответствующих примерных основных образовательных программ. Таким образом, учебник и примерная образовательная программа параллельно раскрывают содержание образования, требования к которому задано ФГОС, и, таким образом, являются конкурентами в представлении школам конкретизированного содержания образования.

В конкуренции по конкретизации содержания образования в настоящее время "лидируют" учебники. Именно они выполняют функцию основы для разработки учебных курсов в школах, заменяя примерные основные общеобразовательные программы.

Действующие в настоящее время в системе общего образования федеральные государственные образовательные стандарты ориентированы на достижение трех групп образовательных результатов:

- личностные результаты (личностные качества, ценностные ориентации, жизненные планы);

- предметные результаты (знания, умения, навыки, необходимые для изучения предмета в школе, профессиональном учебном заведении, для ориентации в явлениях действительности);

- метапредметные результаты (функциональные навыки, ключевые компетентности).

Метапредметные результаты, выходящие за рамки отдельного предмета и имеющие междисциплинарную основу, не могут быть сконцентрированы в одном учебнике. В этом случае логика формирования учебных изданий говорит о необходимости формирования комплекта учебников на единой методической и содержательной основе.

Участники парламентских слушаний обращают внимание на то, что для решения актуальных задач улучшения учебников и учебных пособии необходимо опираться на передовой международный опыт, а также учитывать результаты международных исследований качества образования: необходима постоянная работа по результатам исследований математической, естественно-научной и читательской грамотности. Данные международных исследований показывают четкую взаимосвязь между степенью регулирования содержания учебников и результатами школьников. Чем выше степень свободы в определении содержания, тем выше результаты стран-участниц и наоборот. Россия сегодня входит в самый большой перечень стран с умеренным контролем содержания. Для сохранения передовых позиций российской школы в обеспечении качества образования необходимо понимание факторов успеха, их планомерного улучшения, а также расширение имеющегося позитивного опыта и достижений российского образования.

Участники парламентских слушаний считают необходимым рассмотреть возможности перехода к созданию на основе учебников современных учебно-методических комплектов, обеспечивающих получение наиболее полных образовательных, развивающих и воспитательных результатов в обучении, определенных требованиями ФГОС.

Кроме этого, современный школьный учебник, формируя содержание образования, должен помочь учащимся систематизировать и интегрировать сведения, получаемые ими из других источников. Учебник как бы объединяет вокруг себя все другие издания учебного назначения (учебные пособия, популярную научную литературу, обязательную и дополнительную художественную литературу и др.) и средства обучения (наглядные пособия, дидактические материалы, компьютерные тренажеры и обучающие программы и т.д.), координирует работу учащихся с ними. Помимо этого, содержание современных учебников должно регулярно обновляться в соответствии с появлением новых знаний в предметных областях.

В последнее десятилетие отмечается динамичное изменение средств обучения. Развиваются методы освоения учебной информации. Например, средства ИКТ, применяемые в школах, за последние 10 лет прошли грандиозный путь развития, их возможности многократно увеличились, что должно найти отражение, как минимум, в методическом аппарате учебника.

Участники парламентских слушаний отмечают, что несмотря на наличие требований к типографскому исполнению, закрепленных в ГОСТе и СанПиН, выпускаемые сейчас учебники недолговечны, существует насущная необходимость повышения требований к типографскому исполнению учебников. Они должны обеспечивать использование в течение не менее пяти лет. Контроль за соблюдением требований к типографскому исполнению не ведется.

Суммируя имеющиеся требования, участники парламентских слушаний констатировали, что современный учебник должен:

- учитывать возрастные, психические особенности учащихся, потребности, связанные со здоровьем;

- отражать базовый минимум и соответствовать ФГОС и примерным основным общеобразовательным программам;

- ориентироваться на современный уровень науки и отражать с достаточной полнотой не только предметную область, но и различные точки зрения и позиции ученых;

- иметь системное изложение материала;

- содержать разнообразный методический аппарат, позволяющий организовать дифференцированное обучение и самостоятельную работу учащихся;

- способствовать воспитанию высоких нравственных качеств, патриотических установок, формированию оценочных суждений, научного мышления;

- содержать необходимый иллюстративный материал;

- соответствовать санитарным нормам;

- быть достаточно прочными и легкими.

Участники парламентских слушаний обратили пристальное внимание на еще одну проблему формирования содержания существующих учебников, которая связана с тем, что зачастую отсутствует согласованность в последовательности изложения содержания по различным предметам. Например, в учебнике по физике для 7-го класса приводятся упражнения, где необходимо производить действия со степенями, в то время как степени школьники будут изучать на уроках математики лишь в конце 7-го класса. Задачи по физике с отрицательными числами ученикам также предлагается решать еще до того, как они познакомятся с ними на уроках математики. На сегодняшний день инструменты обеспечения такого согласования в рамках системы создания и экспертизы учебников отсутствуют.

Участники парламентских слушаний отмечают, что имеющийся в настоящее время реестр примерных основных общеобразовательных программ не соответствует требованиям Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации". Он содержит набор программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), которые не должны являться самостоятельными единицами реестра, а должны входить в состав примерных образовательных программ. Проведенный анализ показывает, что существующий сейчас набор примерных образовательных программ может являться основой для создания только небольшой части необходимых для системы общего образования учебников.

Причиной того общественного напряжения, которое существует в настоящее время вокруг качества учебников, перечня и процедур формирования Федерального перечня учебников, в значительной мере является сложившаяся система экспертизы учебников. Фиксируемое сегодня наличие ошибок, рассогласования содержания между предметами и иных недостатков в учебниках дает основания предполагать, что предусмотренный нормативными актами Минобрнауки России порядок экспертизы не обеспечивает необходимого качества оценки учебников, и говорит о том, что отдельные виды экспертиз проводятся некачественно.

В соответствии с нормами Закона учебники включаются в Федеральный перечень учебников по результатам экспертизы, Минобрнауки России утверждает "порядок формирования Федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, в том числе критерии и порядок проведения экспертизы, форму экспертного заключения, а также основания и порядок исключения учебников из указанного федерального перечня". При этом Положение о Минобрнауки России предусматривает только разработку порядка формирования федерального перечня учебников. Таким образом, Минобрнауки России фактически формально утверждает Федеральный перечень, издавая приказ о его дополнении и изменении, но при этом не несет ответственности в случае несоответствия учебника утвержденным требованиям. Вопросы обеспечения полноты формирования Федерального перечня учебниками, соответствующими установленным законодательством требованиям, ни Законом, ни указанным Порядком не урегулированы.

Действующее законодательство не предусматривает ответственности экспертов и экспертных организаций за ошибки, допущенные при проведении экспертиз. В процессе обсуждения проблемы ответственности за качество учебников участниками парламентских слушаний высказывались различные мнения. Участники парламентских слушаний считают, что в ближайшей перспективе необходимо ввести ответственность как экспертов, так и экспертных организаций за качество проведенной экспертизы, включая проведение повторной экспертизы за счет экспертных организаций, допустивших ошибки.

В рамках парламентских слушаний предлагались следующие варианты решения имеющихся проблем низкого качества учебника:

- законодательно закрепить стандарт как основу для разработки учебников (в настоящее время в ФГОС есть указание на то, что он является основой для создания учебной литературы), что обеспечивает консервацию существующей ситуации;

- принять решение о том, что учебники должны соответствовать ФГОС, примерным образовательным программам, а также концепциям преподавания отдельных предметов по предметным областям;

- законодательно закрепить апробацию учебника за счет бюджетных средств и ответственность федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, за включение учебников в Федеральный перечень учебников;

- уточнить роль общественной экспертизы, предусмотреть ее рекомендательный характер, чтобы исключить влияние случайных субъективных мнений отдельных общественных экспертов;

- изменить предмет экспертизы - проводить экспертизу содержания и методического аппарата учебника; оценку полиграфического исполнения проводить вне рамок экспертизы при прохождении государственного контроля на соблюдение нормативов и правил на этапе получения соответствующих сертификатов;

- изменить систему оценки результатов экспертизы школьных учебников за счет принятия решений на открытых заседаниях Учебно-методических советов с широким очным публичным обсуждением их качества;

- уточнить сроки обновления федерального перечня учебников, соотнести сроки обновления учебников, находящихся в перечне, со сроками освоения образовательных программ, определенными ФГОС;

- проводить дополнение и изменение федерального перечня учебников по мере поступления на рассмотрение учебников, успешно прошедших все виды экспертиз.

Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" достаточно четко регламентирует вопросы обеспечения учебниками образовательных организаций и обучающихся. В соответствии с частью 1 статьи 35 обучающимся, осваивающим основные образовательные программы за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, образовательных стандартов, организациями, осуществляющими образовательную деятельность, бесплатно предоставляются в пользование на время получения образования учебники и учебные пособия, а также учебно-методические материалы, средства обучения и воспитания.

Вместе с этим, следует отметить нечеткость определения вопроса о том, кто выбирает учебник. Согласно части 4 статьи 18 организации, осуществляющие образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам начального общего, основного общего, среднего общего образования, для использования при реализации указанных образовательных программ выбирают:

1) учебники из числа входящих в федеральный перечень учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования;

2) учебные пособия, выпущенные организациями, входящими в перечень организаций, осуществляющих выпуск учебных пособий, которые допускаются к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования.

Пункт 4 части 3 статьи 47, определяя права и свободы педагогических работников, гарантии их реализации, говорит о праве учителя "на выбор учебников, учебных пособий, материалов и иных средств обучения и воспитания в соответствии с образовательной программой и в порядке, установленном законодательством об образовании". Таким образом, возможен конфликт при определении субъекта выбора учебников в общеобразовательной школе.

Участники парламентских слушаний обращают внимание на проблему использования рабочих тетрадей. С одной стороны, большинство учебников для начальных классов разработаны в настолько тесной взаимосвязи с рабочими тетрадями, что зачастую освоение программы без рабочей тетради не представляется возможным. Вместе с тем, рабочая тетрадь - это самостоятельный вид учебного пособия, функция которого - дополнять учебник. Статьей 35 Закона установлено, что обучающимся, бесплатно предоставляются в пользование на время получения образования учебники и учебные пособия, а также учебно-методические материалы, средства обучения и воспитания. Таким образом, Закон содержит норму о праве учащихся получать учебники и учебные пособия из библиотечных фондов в бесплатное пользование на возвратной основе.

Однако рабочая тетрадь, как и контурные карты, иные раздаточные материалы не может быть использована повторно. Кроме этого, в отличие от других видов учебных пособий, рабочие тетради не подлежат включению в библиотечные фонды (согласно Порядку учета документов, входящих в состав библиотечного фонда, утвержденному приказом Министерства культуры Российской Федерации от 8 октября 2012 года N 1077).

Таким образом, существует потребность в уточнении статуса рабочих тетрадей, контурных карт и иных видов учебных пособий, не допускающих повторного использования.

Особого внимания и обсуждения заслуживает ситуация с обеспечением учебниками для получения образования на родном языке из числа языков народов Российской Федерации. Такое образование предусматривает наличие комплектов учебников по ряду школьных предметов (математике, окружающему миру и др.) на языках из числа языков народов России.

В настоящее время Федеральный перечень учебников таких комплектов не содержит, В перечень включены отдельные учебники для изучения родного языка и литературного чтения для начального общего и основного общего образования. По данным Минобрнауки России, из 96 языков народов России на территории Российской Федерации ведется изучение 77 родных языков. При этом изучение большинства их них ведется вне правового поля, поскольку в Федеральный перечень учебников в настоящее время включены учебники только по 7 родным языкам:

1) начальное общее образование:

алтайский: родной язык - 4, литературное чтение - 3, башкирский: родной язык - 5, литературное чтение - 4, татарский: родной язык - 26, литературное чтение - 8, чеченский: родной язык - 4, якутский: литературное чтение - 4.

2) основное общее образование:

греческий: родной язык - 5, татарский: родной язык - 15, литература - 15, хакасский: родной язык - 5, литература - 5.

В перечень примерных основных образовательных программ входят, в том или ином виде, программы по 13 языкам: чувашскому, татарскому, абазинскому, якутскому, коми, алтайскому, вепскому, карельскому, карельскому (ливвиковское наречие), финскому, греческому, украинскому, крымско-татарскому. Таким образом, 6 из утвержденных сегодня 13 примерных образовательных программ учебниками не обеспечены.

Президент Российской Федерации по итогам заседания Совета по межнациональным отношениям, состоявшегося 20 июля 2017 года, утвердил поручение руководителям высших исполнительных органов государственной власти, высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации: обеспечить изучение обучающимися по основным общеобразовательным программам родного языка из числа языков народов Российской Федерации и государственных языков республик, находящихся в составе Российской Федерации, на добровольной основе по выбору их родителей (законных представителей). К сожалению, данное решение пока не выполнено - программы и учебники не разработаны.

По данным Государственного Совета Удмуртской республики, Законодательного Собрания Республики Карелия и ряда других органов государственной власти республик Российской Федерации, разработанные учебники по языкам народов Российской Федерации, национальной культуре в течение длительного времени (для некоторых наименований более двух лет) не рассматриваются, экспертиза не проводится, а решения о включении в Федеральный перечень учебников не принимаются.

Аналогичная ситуация с обеспечением примерными образовательными программами и учебниками сложилась для сегмента обучения детей с ограниченными возможностями здоровья, где для обучающихся с целым рядом особенностей здоровья отсутствуют учебники.

Общими у этих двух групп является то, что объемы издания необходимых учебников не покрывают расходов на их создание, экспертизу, печать и распространение. В настоящее время для оплаты экспертизы одной линии учебников с 1 по 4 класс требуется до 2 миллионов 500 тысяч рублей, что при потребности в учебниках в десятках и даже сотнях экземпляров является экономически нерентабельными. Исходя из высказанных соображений, ждать изменения ситуации, основываясь на рыночных механизмах, оснований нет.

По мнению участников парламентских слушаний, поиск решения проблемы находится в области изменения финансовых и организационных механизмов в области создания учебников, в первую очередь для начальной школы, в тех областях, которые в настоящее время являются экономически непривлекательными для издательств.

Участники парламентских слушаний высказывали несколько возможных вариантов решения имеющихся проблем:

в рамках государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" предусмотреть проекты по дополнению федеральных государственных образовательных стандартов особенностями изучения родных языков из числа языков народов России, что предусмотрено статьей 14 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации";

предусмотреть в федеральных государственных образовательных стандартах разработку примерных программ по языковым группам. Такой подход позволит разработать примерные рабочие программы по родным языкам;

переводить имеющиеся учебники для начальной школы на родные языки из числа языков народов Российской Федерации, зафиксировав такое обременение в условиях включения учебника в федеральный перечень. Данное предложение привлекательно тем, что оно будет содействовать сохранению единого образовательного пространства и во многом решит проблему материального и экспертного обеспечения создания учебников для коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока;

Порядок формирования федерального перечня учебников также нуждается в совершенствовании. В части педагогической экспертизы учебников порядок определяет (пункт 5.22), что текстовой материал должен соответствовать "нормам современного русского языка, государственных языков республики Российской Федерации, языков народов Российской Федерации", а в части этнокультурной и педагогической экспертизы (пункт 5.7) требуется "соответствие языковой составляющей учебника современным нормам". Однако многие языки коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока не имеют таких норм, изобилуют региональными диалектами и говорами, для части языков отсутствуют утвержденные алфавиты.

По данным опроса, проведенного Общероссийским народным фронтом (ОНФ) накануне 2017 учебного года, в котором приняли участие 800 родителей из 45 регионов, в Липецкой, Ярославской, Самарской, Кемеровской, Новгородской областях, в республиках Саха (Якутия), Ингушетия и в Ставропольском крае, родителям приходится покупать от 5 до 10 учебников в год. А в Орловской, Вологодской, Воронежской областях, Республиках Дагестан, Хакасия и в Краснодарском крае - более 10. В школах нескольких регионов сохраняется дефицит учебной литературы, который вынуждены покрывать родители учащихся из семейных бюджетов.

В мае 2017 года ОНФ провел мониторинг с участием более 3 тысяч родителей из 82 регионов. И только 8% из них сообщили, что их дети получают учебники, рабочие тетради и дидактические материалы бесплатно; 58% родителей сами покупают рабочие тетради и дидактические материалы, 23% - некоторые учебники, 10% вынуждены приобретать большую часть учебников или вообще всю необходимую литературу.

Основными причинами неблагополучной ситуации можно назвать нехватку средств в бюджетах как по субъективным причинам, связанным с нерациональным планированием, так и по объективным, когда закупленные учебники невозможно использовать в связи с изменениями в Федеральном перечне учебников.

Участники парламентских слушаний отмечают, что в настоящее время сложились несколько моделей формирования заказа и закупки учебников, которые в целом отражают особенности сетей образовательных организаций в субъектах Российской Федерации.

Первая модель характерна для регионов, где есть крупные образовательные организации, а средства на закупку учебников поступают в школы в рамках подушевого норматива. В этой модели образовательные организации самостоятельно проводят закупки. Вторая, наиболее востребованная модель, заключается в централизации закупок учебников в рамках муниципалитетов. Действительно, для небольших образовательных организаций это наиболее эффективная форма. Третья модель предполагает, что на основании заявок от образовательных организаций составляется список необходимых учебников и приобретаются они у издательств от имени региона. Наконец, существуют комплексные модели, когда часть заказа централизуется, а часть формируется муниципалитетами или школами самостоятельно. Данный вариант подходит для тех субъектов, где есть как крупные школы и муниципальные образования, так и небольшие образовательные организации и муниципалитеты.

На основе состоявшегося обсуждения, анализа имеющегося опыта и правоприменительной практики участники парламентских слушаний считают необходимым обратить внимание на следующие важные проблемы в области создания, экспертизы, распространения и использования учебников, которые требуют дополнительного обсуждения;

- установление однозначного понимания того, что представляет собой часть основной образовательной программы начального общего, основного общего и среднего общего образования, самостоятельно формируемая участниками образовательных отношений; насколько образовательные организации самостоятельны в определении ее содержания; как и каким образом, содержание части общеобразовательной программы, самостоятельно формируемой участниками образовательных отношений, связано с требованиями к результатам обучения, определяемым ФГОС общего образования, и, соответственно, должно отражаться при итоговой аттестации обучающихся;

- определение степени участия учредителей общеобразовательных организаций в согласовании основных образовательных программ, формируемых находящимися в их ведении общеобразовательными организациями, целесообразности участия региональных и муниципальных органов управления образованием в формировании содержания общего образования за счет наделения их полномочиями по согласованию разработанных школами основных общеобразовательных программ;

- необходимость отражения в процедурах создания и экспертизы учебников преемственности основных образовательных программ общего образования, а также обеспечение синхронизации и координации содержания отдельных предметов между собой;

- отражение в содержании учебников и комплектах учебников требований ФГОС о формировании метапредметных и личностных результатов и об учете этого элемента при экспертизе учебников;

- законодательная регламентация языковой образовательной политики и учет ее при разработке учебников, федеральных государственных образовательных стандартов, реализации основных образовательных программ общего образования.

С учетом состоявшегося обсуждения участники парламентских слушаний рекомендуют:

Правительству Российской Федерации:

установить, что для включения в Федеральный перечень учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, рекомендуются только те учебники, которые соответствуют требованиям, установленным в ФГОС общего образования, соответствуют примерным основным образовательным программам общего образования, а также концепциям преподавания отдельных предметов, предметных областей;

обеспечить за счет средств федерального бюджета финансирование разработки примерных основных образовательных программ и учебников по основным предметам для начальной школы для коренных и малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, оставив за регионами финансирование закупки соответствующих учебников;

рассмотреть вопрос об установлении ответственности за качество экспертизы учебных изданий, представляемых для включения в федеральный перечень учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования;

провести оценку реестра примерных основных образовательных программ общего образования в части выполнения требований, установленных образовательным законодательством;

в рамках совершенствования процедур формирования Федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования предусмотреть ответственность федерального органа исполнительной власти, принимающего решение о включении учебника в федеральный перечень, в случае поступления обоснованных претензий к качеству учебника;

установить порядок информирования участников образовательного процесса об изменениях, вносимых в федеральный перечень учебников, и их причинах;

изменить процедуру допуска учебников для использования в системе образования, определив, что обязательным этапом на пути учебника к широкому применению должна быть его апробация;

установить порядок разработки учебников для изучения учебных предметов на разных уровнях, предусмотрев при этом обязательность включения в них "базового" (обязательная часть основной образовательной программы) содержания общего образования;

урегулировать вопросы перевода русскоязычных учебников Федерального перечня для начальной школы на иные родные языки из числа языков народов Российской Федерации, зафиксировав такое обременение в условиях включения учебника в Федеральный перечень;

провести конкурс по размещению государственного заказа за счет средств федерального бюджета на разработку всей линейки образовательных программ и учебников для детей с ограниченными возможностями здоровья.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

обеспечить обучающимся по основным общеобразовательным программам возможности изучения родного языка из числа языков народов Российской Федерации и государственных языков республик, находящихся в составе Российской Федерации, по выбору их родителей (законных представителей);

изучить опыт работы субъектов Российской Федерации в части организации закупки учебников и учебных пособий, после чего сформулировать необходимые корректировки регионального законодательства в данной сфере.

Федеральному агентству по делам национальностей:

предусмотреть выделение денежных средств на государственную поддержку издания учебников по родным языкам из числа языков народов России через субсидии в рамках государственной программы Российской Федерации "Реализация государственной национальной политики".

Председатель Комитета

В.А. Никонов