Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 декабря 2018 г. N 78-КГ18-65 Суд отменил вынесенные ранее судебные акты нижестоящих инстанций по делу об отказе в принятии административного искового заявления к производству и направил дело в суд первой инстанции со стадии принятия административного искового заявления, поскольку выводы судов о том, что правоотношения между истцом и ответчиком относятся к обязательственным правоотношениям, основаны на неверном истолковании законодательства

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 декабря 2018 г. N 78-КГ18-65

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Голубка С.А. на определение судьи Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 27 октября 2017 года об отказе в принятии его административного искового заявления к производству суда и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 11 января 2018 года, которым указанное определение судьи оставлено без изменения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя Голубка С.А. - Передрука А.Д., поддержавшего доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Голубок С.А. обратился в Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга с административным исковым заявлением к администрации внутригородского муниципального образования муниципальный округ Смольнинское, в котором просил признать незаконным бездействие, выраженное, по его мнению, в необеспечении санитарного обслуживания (уборки) земельного участка, находящегося в государственной собственности Санкт-Петербурга, от бытовых отходов и мусора.

В обоснование своего требования заявитель ссылался на то, что он проживает в непосредственной близости от указанного земельного участка, и оспариваемое им бездействие нарушает его право на благоприятную окружающую среду, закрепленное статьей 42 Конституции Российской Федерации и пунктом 1 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Как следует из административного искового заявления, данное нарушение может быть устранено путем решения вопросов местного значения, предусмотренных абзацем одиннадцатым подпункта 9 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" и абзацем десятым подпункта 37 пункта 1 статьи 5 Устава внутригородского муниципального образования муниципальный округ Смольнинское, однако, как утверждает заявитель, администрация внутригородского муниципального образования муниципальный округ Смольнинское в решении указанных вопросов местного значения бездействует.

Определением судьи Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 27 октября 2017 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 11 января 2018, в принятии указанного административного искового заявления отказано.

При рассмотрении вопроса о принятии указанного административного искового заявления к производству Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга судья, с выводами которого согласилась судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда, исходил из того, что данное административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается судом в порядке гражданского судопроизводства.

В кассационной жалобе Голубок С.А. просит судебные акты отменить и направить материал по его административному исковому заявлению для рассмотрения по существу в Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 22 октября 2018 года кассационная жалоба с материалом по административному исковому заявлению передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке, в силу статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Такие нарушения норм материального и процессуального права допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Отказывая в принятии административного искового заявления к производству суда, судья Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга исходил из того, правоотношения между Голубком С.А. и администрацией внутригородского муниципального образования муниципальный округ Смольнинское не являются публичными правоотношениями. Кроме этого, судья исходил из того, что администрацией внутригородского муниципального образования муниципальный округ Смольнинское не были реализованы публично-властные полномочия по отношению Голубку С.А., реализация которых повлекла бы, как указал судья, некие соответствующие правовые последствия.

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда, оставляя частную жалобу Голубка С.А. на определение судьи Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга без удовлетворения, руководствовалась Правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга, утвержденными постановлением правительства Санкт-Петербурга от 9 ноября 2016 года N 961, и исходила из того, что вопросы уборки объектов и элементов благоустройства, как указала судебная коллегия, относятся к сфере обязательственных правоотношений, в связи с чем данные вопросы не могут быть отнесены к публичным правоотношениям.

Приведенные доводы судьи Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга и судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда основаны на неверном истолковании норм материального и процессуального права.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Бездействие органов местного самоуправления может быть обжаловано в суд.

Порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, в соответствии с частью 1 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирует настоящий Кодекс.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании бездействия органов местного самоуправления.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце четвертом пункта 1 постановления от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" разъяснил, что к административным делам, рассматриваемым по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Частью 1, абзацами первым и вторым части 3 статьи 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что в городах федерального значения в соответствии с уставами данных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

Абзацем одиннадцатым подпункта 9 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" и абзацем десятым подпункта 37 пункта 1 статьи 5 Устава внутригородского муниципального образования муниципальный округ Смольнинское закреплено, что к вопросам местного значения внутригородского муниципального образования муниципальный округ Смольнинское на основании территориальных и экономических особенностей данного муниципального образования относится осуществление благоустройства территории муниципального образования, включающее участие в пределах своей компетенции в обеспечении чистоты и порядка на территории муниципального образования, включая ликвидацию несанкционированных свалок бытовых отходов, мусора и уборку территорий, водных акваторий, тупиков и проездов, не включенных в адресные программы, утвержденные исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга.

Компетенция администрации внутригородского муниципального образования муниципальный округ Смольнинское регламентирована положениями статьи 23 Устава данного муниципального образования.

Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (абзац двенадцатый статьи 2 указанного федерального закона).

Статьей 42 Конституции Российской Федерации и пунктом 1 статьи 11 Федерального закона "Об охране окружающей среды" закреплено, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.

Из приведенных выше правовых норм следует, что администрация внутригородского муниципального образования муниципальный округ Смольнинское, являющаяся постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования Смольнинское, законом Санкт-Петербурга и уставом муниципального образования наделена полномочиями по решению именно тех вопросов местного значения, которые, как следует из административного искового заявления Голубка С.А., непосредственно связаны с обеспечением его жизнедеятельности и администрацией внутригородского муниципального образования муниципальный округ Смольнинское, по мнению заявителя, не решаются.

Таким образом, применительно к обстоятельствам настоящего административного дела под бездействием следует понимать неисполнение органом местного самоуправления своих обязанностей по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования осуществляется данным органом местного самоуправления.

Именно такое бездействие, по мнению заявителя, было допущено администрацией внутригородского муниципального образования муниципальный округ Смольнинское, и именно такое бездействие Голубок С.А. оспаривает в своем административном исковом заявлении. Право оспорить указанное бездействие ему предоставлено приведенными выше частями 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации, а также частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с которой гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании бездействия органа местного самоуправления, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. В своем административном исковом заявлении Голубок С.А. полагал, что нарушено его конституционное право на благоприятную окружающую среду.

Из части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и других правовых норм, приведенных выше, следует, что заявление Голубка С.А. подлежит рассмотрению и разрешению судом именно в порядке административного судопроизводства, а не в порядке гражданского судопроизводства, как посчитали судья Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга и судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда.

При этом, вопреки доводам судьи Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга, отсутствие реализации администрацией внутригородского муниципального образования муниципальный округ Смольнинское своих публично-властных полномочий по отношению Голубку С.А. и является тем самым бездействием органа местного самоуправления, допущенным по мнению заявителя, которое подлежит самостоятельному оспариванию в суде независимо от наличия или отсутствия каких-либо решений органа местного самоуправления по вопросу обеспечения санитарного обслуживания (уборки) вышеназванного земельного участка от бытовых отходов и мусора, также подлежащих, в свою очередь, самостоятельному обжалованию в суде на основании части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Для оспаривания бездействия органа местного самоуправления принятия этим же органом местного самоуправления какого- либо решения по вопросу, в связи законным интересом в решении которого возник спор, не требуется. К тому же, как следует из административного искового заявления, по результатам рассмотрения обращения Голубка С.А. от 21 сентября 2017 года администрацией внутригородского муниципального образования муниципальный округ Смольнинское 28 сентября 2017 года по указанному вопросу принималось решение, оформленное письмом с исходящим номером 01-13-2199/17.

Доводы судьи Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга и судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда о том, что правоотношения между Голубком С.А. и администрацией внутригородского муниципального образования муниципальный округ Смольнинское не являются публичными правоотношениями, следуют из неверной оценки правоотношений между населением муниципального образования и органами местного самоуправления этого же муниципального образования, не основанных на равенстве и автономии воли, поскольку, применительно к обстоятельствам настоящего административного дела, администрация внутригородского муниципального образования муниципальный округ Смольнинское по отношению Голубку С.А. при решении вопросов местного значения реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов в области благоустройства территории муниципального образования.

Суждения судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда о том, что правоотношения между Голубком С.А. и администрацией внутригородского муниципального образования муниципальный округ Смольнинское относятся к обязательственным правоотношениям, основаны на неверном истолковании Закона Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге", Закона Санкт-Петербурга от 23 декабря 2015 года N 891-180 "О благоустройстве в Санкт-Петербурге" и Правил благоустройства территории Санкт-Петербурга, утвержденных постановлением правительства Санкт-Петербурга от 9 ноября 2016 года N 961. То обстоятельство, что согласно указанным Правилам благоустройства обязательства по содержанию объекта благоустройства или элемента благоустройства возлагаются на уполномоченное лицо действующим законодательством или договором, из чего исходила судебная коллегия, не свидетельствует об ином характере правоотношений между Голубком С.А. и администрацией внутригородского муниципального образования муниципальный округ Смольнинское, возникающих между данными лицами по вопросам местного значения, в том числе по вопросам в области благоустройства территории муниципального образования.

Таким образом, обжалуемые определение судьи Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда не могут быть признаны законными, в связи с чем, на основании статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации данные судебные акты, как принятые с существенным нарушением норм материального права и норм процессуального права, которые повлияли на исход разрешения вопроса о принятии административного искового заявления Голубка С.А. к производству суда и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенного конституционного права Голубка С.А. на судебную защиту его конституционного права на благоприятную окружающую среду, подлежат отмене, а материал по административному исковому заявлению Голубка С.А. к администрации внутригородского муниципального образования муниципальный округ Смольнинское об оспаривании бездействия по обеспечению санитарного обслуживания (уборки) земельного участка от бытовых отходов и мусора подлежит направлению в Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга со стадии принятия указанного административного искового заявления.

На основании изложенного, руководствуясь положениями части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

определение судьи Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 27 октября 2017 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 11 января 2018 года отменить.

Материал по административному исковому заявлению Голубка С.А. к администрации внутригородского муниципального образования муниципальный округ Смольнинское об оспаривании бездействия по обеспечению санитарного обслуживания (уборки) земельного участка от бытовых отходов и мусора направить в Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга со стадии принятия указанного административного искового заявления.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

и Корчашкина Т.Е.