Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 декабря 2018 г. N 64-АПГ18-8 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым отказано в удовлетворении о признании недействующими отдельных положений Закона Сахалинской области от 9 марта 2011 г. N 22-ЗО "О проведении публичных мероприятий в Сахалинской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 декабря 2018 г. N 64-АПГ18-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.

судей Калининой Л.А., Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Купермана Марка Александровича, Лаптевой Алины Александровны, Лосева Степана Алексеевича на решение Сахалинского областного суда от 19 июля 2018 года об отказе в удовлетворении в части административного искового заявления о признании недействующими отдельных положений Закона Сахалинской области от 9 марта 2011 года N 22-ЗО "О проведении публичных мероприятий в Сахалинской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителей административных истцов Крещенецкого Г.А., Романенковой-Дундеевой О.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда первой инстанции законным и обоснованным, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила

пунктами 4, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 и 17 части 2 статьи 4 Закона Сахалинской области от 9 марта 2011 года N 22-ЗО "О проведении публичных мероприятий в Сахалинской области" (в редакции Закона области от 12 октября 2012 года N 94-ЗО) к местам, на которых проведение публичного мероприятия запрещается, отнесены: 4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов; 8) вокзалы; 9) аэропорты; 10) рынки; 11) торгово-развлекательные комплексы (центры); 12) физкультурно-оздоровительные, спортивные комплексы (организации), спортивные площадки во время проведения физкультурно-оздоровительных, спортивных мероприятий; 13) медицинские организации; 14) детские, образовательные учреждения, детские площадки; 15) развлекательные центры; 16) территории, прилегающие к границам зданий, ограждений, а также внутренним территориям на расстоянии до 50 метров от объектов, перечисленных в пунктах 8 - 15; 17) тротуары, остановки транспорта общего пользования, а также территории, прилегающие на расстоянии до 3 метров к автомобильным, железным дорогам, водным объектам.

Согласно статье 4-1 Закона Сахалинской области от 9 марта 2011 года N 22-ЗО (в редакции Закона области от 12 октября 2012 года N 94-ЗО) единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по актуальным проблемам преимущественно общественно-политического характера места определяются Правительством Сахалинской области.

В соответствии с частями 1 и 3 статьи 4-2 Закона Сахалинской области от 9 марта 2011 года N 22-ЗО (в редакции Закона Сахалинской области от 12 октября 2012 года N 94-ЗО) в специально отведённых местах допускается проведение публичных мероприятий без уведомления о проведении такого мероприятия, если предельная численность лиц, участвующих в публичном мероприятии, составляет 100 человек.

Норма предельной заполняемости в специально отведённых местах составляет не менее 1 квадратного метра на 1 человека.

Куперман М.А., Лаптева А.А. и Лосев С.А. обратились в суд с административным исковым заявлением с учётом уточнений и дополнений о признании не действующими со дня их принятия пунктов 4, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 и 17 части 2 статьи 4, статьи 4-1, частей 1 и 3 статьи 4-2 Закона Сахалинской области от 9 марта 2011 года N 22-ЗО.

Заявление мотивировано нарушением процедуры принятия Закона Сахалинской области от 9 марта 2011 года N 22-ЗО, противоречием оспариваемых норм преамбуле и статьям 2, 15, 18 и 31 Конституции Российской Федерации, статье 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, статьям 11, 17 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, преамбуле и положениям частей 1, 1.1, 2, 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

Решением Сахалинского областного суда от 19 июля 2018 года административное исковое заявление Купермана М.А., Лаптевой А.А. и Лосева С.А. удовлетворено частично, признаны не действующими со дня вступления в законную силу решения суда пункты 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 части 2 статьи 4 Закона Сахалинской области от 9 марта 2011 года N 22-ЗО (в редакции Закона Сахалинской области от 12 октября 2012 года N 94-ЗО) в той мере, в какой установленные ими места, на которых проведение публичного мероприятия запрещается, распространяются на проведение публичных мероприятий в форме пикетирования; признан не действующим со дня вступления в законную силу решения суда пункт 17 части 2 статьи 4 Закона Сахалинской области от 9 марта 2011 года N 22-ЗО (в редакции Закона Сахалинской области от 12 октября 2012 года N 94-ЗО) в части слов "железным дорогам" в той мере, в которой он не учитывает установленное расстояние полосы отвода железных дорог; в остальной части в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Куперман М.А., Лаптева А.А. и Лосев С.А. просят об отмене решения суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении заявленных требований, и вынесении нового решения об удовлетворении административного искового заявления в полном объеме.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представителем Губернатора Сахалинской области, Сахалинской областной думой, участвующим в деле прокурором представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает судебное постановление не подлежащим отмене.

Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оценёнными судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорные правоотношения.

Реализация установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования обеспечивается Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Так, статьёй 8 этого федерального закона предусмотрено, что публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей такого мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами (часть 1), к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относится в том числе пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов (пункт 4 части 2).

К полномочиям субъекта Российской Федерации указанный федеральный закон отнёс определение исполнительными органами власти субъекта Российской Федерации единых специально отведённых или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места, а также установление законом субъекта Российской Федерации порядка использования специально отведенных мест, норм их предельной заполняемости и предельной численности лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, при этом указанная предельная численность не может быть менее ста человек (часть 1.1 статьи 8), а также в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, право законом субъекта Российской Федерации дополнительно определять места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры (часть 2.2 статьи 8).

Разрешая вопрос о законности оспариваемых положений, суд первой инстанции исходил из того, что Закон Сахалинской области от 9 марта 2011 года N 22-ЗО принят законодателем Сахалинской области в пределах своих полномочий, обнародован и введён в действие в установленном законом порядке; положения, законность которых поставлена административными истцами в апелляционной жалобе под сомнение, не противоречит правовым нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, и права административных истцов не нарушает, установленное правовое регулирование объективно обосновано и не препятствует открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных акций.

Основываясь на анализе названных выше норм федерального законодательства, а также учитывая право субъекта Российской Федерации дополнительно определять места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, суд первой инстанции верно признал не противоречащими положения пунктов 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 части 2 статьи 4 Закона Сахалинской области от 9 марта 2011 г. N 22-ЗО, в части установления запрета на проведение публичных мероприятий, кроме пикетирования.

Оспариваемые положения статьи 4-1, частей 1 и 3 статьи 4-2 Закона Сахалинской области от 9 марта 2011 г. N 22-ЗО приняты во исполнение части 1.1 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ, соответствуют ей, прав административных истцов не нарушают, а напротив, направлены на конкретизацию гарантий прав граждан в сфере организации публичных мероприятий, не искажают само существо этих прав, не снижают уровень федеральных гарантий, и не вводят каких-либо ограничений конституционных прав и свобод, в связи с чем обоснованно не признаны судом незаконными.

Вопреки доводам заявителей, дублирование запрета на проведение публичных мероприятий в пограничной зоне, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов, установленного пунктом 4 части 2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ в пункте 4 части 2 статьи 4 Закона Сахалинской области от 9 марта 2011 г. N 22-ЗО, как правильно отмечено в решении, само по себе не может служить основанием для признания данной нормы права недействующей.

С учётом изложенного и принимая во внимание, что иных доводов, влекущих безусловную отмену решения суда первой инстанции, в апелляционной жалобе не приводится, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Сахалинского областного суда от 19 июля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Купермана М.А., Лаптевой А.А., Лосева С.А. - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Корчашкина Т.Е.