Письмо Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по экономической политике от 6 ноября 2018 г. N 3.6-05/1915 "Замечания и предложения к проекту федерального закона N 554026-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Письмо Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по экономической политике от 6 ноября 2018 г. N 3.6-05/1915
"Замечания и предложения к проекту федерального закона N 554026-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет Совета Федерации по экономической политике (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 554026-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий) (далее - законопроект), внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 25 сентября 2018 года Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроектом предлагается установить запрет создания унитарных предприятий либо изменения видов их деятельности, за исключением случаев, когда:

создание унитарного предприятия предусмотрено федеральным законом, актом Президента Российской Федерации или актом Правительства Российской Федерации;

учредителями являются федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке и реализации государственной политики в области обороны, государственного управления в области обеспечения безопасности Российской Федерации, государственной и общественной безопасности, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, для обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации;

деятельность осуществляется в сферах естественных монополий.

При этом не допускается осуществление деятельности указанных унитарных предприятий на иных товарных рынках, находящихся в состоянии конкуренции, если выручка от таких видов деятельности превышает 10 процентов выручки.

Предлагается наделить Федеральную антимонопольную службу России полномочиями по выдаче заключений о соответствии антимонопольному законодательству создания унитарного предприятия либо изменения им видов деятельности.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия, созданные до вступления в силу настоящего Федерального закона и осуществляющие деятельность на товарных рынках, находящихся в условиях конкуренции, подлежат ликвидации или реорганизации по решению учредителя в срок до 1 января 2021 года, а в случае непринятия либо неисполнения такого решения - ликвидации в судебном порядке по иску антимонопольного органа.

Принятие предлагаемых норм позволит:

- устранить унитарные предприятия с конкурентных рынков;

- ликвидировать все государственные и муниципальные унитарные предприятия, кроме тех, которые созданы в стратегически важных отраслях;

- передать имущество государственных и муниципальных унитарных предприятий в государственную собственность с последующей приватизацией.

Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера отмечает, что механизм ограничения деятельности унитарных предприятий на конкурентных рынках, предложенный проектом федерального закона, по существу обязывает органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления произвести перепрофилирование или отчуждение (приватизацию) имущества в принудительном порядке, независимо от их волеизъявления, и от решения в каждом случае вопроса о необходимости конкретного имущества для исполнения полномочий субъектов Российской Федерации, решения вопросов местного значения, что нарушает их права как собственников государственного (муниципального) имущества (статьи 8, 73, 132 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации гарантируются поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, при этом признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8).

Конституционным Судом Российской Федерации сформулировано, что в силу конституционного требования о равной защите всех форм собственности право собственности субъектов Российской Федерации, право муниципальной собственности может быть ограничено федеральным законом, если такое ограничение необходимо для защиты конституционных ценностей и по своему характеру соразмерно тем конституционно значимым целям, ради которых оно вводится (Постановления от 22 ноября 2000 года N 14-П, от 30 июня 2006 года N 8-П, Определение от 15 июня 1999 года N 64-0).

В соответствии со статьями 41 и 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы от использования государственной (муниципальной) собственности, в том числе от деятельности унитарных предприятий, относятся к неналоговым доходам бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов).

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству отмечает, что введение разрешительного порядка создания унитарных предприятий не согласуется с целью создания государственного унитарного предприятия субъекта Российской Федерации, которой является осуществление полномочий субъекта Российской Федерации. Таким образом, введение обязательного порядка согласования антимонопольным органом создания унитарного предприятия нарушает принцип самостоятельности осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Часть 2 статьи 34 Конституции Российской Федерации устанавливает запрет экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Таким образом, деятельность, направленная на защиту конкуренции, а также борьбу с монополистической деятельностью, подразумевает под собой предупреждение, выявление и пресечение нарушений норм антимонопольного законодательства.

Вместе с тем создание органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления унитарного предприятия само по себе не может рассматриваться как экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, а несогласование антимонопольным органом создания таких унитарных предприятий - как предупреждение возможного нарушения норм антимонопольного законодательства.

Справка Правового управления Аппарата Совета Федерации также содержит замечания правового и концептуального характера. Таким образом, Комитет отмечает, что:

1. При разработке законопроекта не соблюден баланс между решением публично-правовых задач и социально значимых задач, которые по своей природе убыточны и не способствуют развитию конкуренции;

2. Предлагаемые нормы содержат излишние административные барьеры, что приведет к увеличению сроков принятия решений (30 дней на рассмотрение заявлений);

3. Механизмы, предложенные законопроектом не решают проблем конкуренции на товарном рынке. Поскольку некорректно подходить к созданию предприятия только с одной стороны, т.е. с точки зрения конкурентной среды.

4. Создание любого юридического лица, в том числе и унитарного предприятия, не может негативно влиять на конкуренцию, а только усиливает ее. Случаи возникновения доминирующего положения какого-либо юридического лица уже урегулированы действующими нормами Федерального закона "О защите конкуренции".

При этом Комитет отмечает, что пунктом 4 Национального плана развития конкуренции в Российской Федерации на 2018 - 2020 годы, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2017 года N 618 "Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции" (далее - Указ Президента Российской Федерации) Правительству Российской Федерации поручено обеспечить до 1 января 2019 года внесение в установленном порядке в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов, предусматривающих, в частности, ограничение создания унитарных предприятий на конкурентных рынках.

Полагаем, что концепция законопроекта не согласуется с означенным Указом Президента Российской Федерации, поскольку понятие "ограничение" не является синонимом понятия "запрет". Таким образом, во исполнение Указа Президента Российской Федерации, разработчикам необходимо определить конкурентные рынки, на которых деятельность унитарных предприятий мешает развитию конкуренции (экономическое обоснование к законопроекту не содержит таких сведений), установить параметры и критерии, в соответствии с которыми антимонопольный орган будет принимать решение о согласовании создания унитарных предприятий или изменения их видов деятельности, а также предоставить Правительству Российской Федерации определять случаи, при которых рассмотрение ходатайства осуществляется в максимально короткие сроки, а также создание унитарного предприятия либо изменение видов его деятельности не требует согласования с антимонопольным органом. При этом ФАС России необходимо рассмотреть возможность обеспечения антимонопольным органом государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства посредством уже имеющихся полномочий. Например, введение норм, предусматривающих административную ответственность за принятие решения о создании унитарного предприятия с видом деятельности, не соответствующим Федеральному закону от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Действующая редакция Федерального закона N 161-ФЗ содержит исчерпывающий перечень случаев, в которых государственное или муниципальное предприятие может быть создано:

- необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

- необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

- необходимость осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

- необходимость осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

- необходимость разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

- необходимость производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Полагаем, что проектируемые нормы необходимо привести в соответствие с Указом Президента Российской Федерации, не нарушая прав субъектов Российской Федерации и не препятствуя исполнению ими социальных обязанностей.

Учитывая изложенное, Комитет Совета Федерации по экономической политике поддерживает проект федерального закона N 554026-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" при условии его существенной доработки.

Первый заместитель председателя Комитета

С.В. Калашников