Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по транспорту и строительству по проекту федерального закона N 518816-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования деятельности федерального государственного пожарного надзора", внесенному депутатами Государственной Думы П.О. Толстым, В.И. Пискаревым, Э.А. Валеевым, А.Н. Диденко и другими

Досье на проект федерального закона

В Комитете Государственной Думы по транспорту и строительству рассмотрен проект федерального закона N 518816-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования деятельности федерального государственного пожарного надзора", внесенный депутатами Государственной Думы П.О. Толстым, В.И. Пискаревым, Э.А. Валеевым, А.Н. Диденко и другими (далее - законопроект).

Законопроект направлен на урегулирование вопросов, связанных с совершенствованием государственного пожарного надзора в части усиления мер пожарной безопасности на объектах с массовым пребыванием людей, в том числе вопросов усиления контроля за соблюдением требований пожарной безопасности на этапах проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции и ввода в эксплуатацию объектов капитального строительства.

Для достижения указанных целей вводимыми законопроектом положениями предусматривается расширение полномочий государственной противопожарной службы (ГПС) МЧС России при его осуществлении в ходе строительства и эксплуатации зданий с массовым пребыванием людей. В частности положениями законопроекта предусматривается обязательное участие органов государственного пожарного надзора в проведении государственной экспертизы проектной документации и выдаче заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям пожарной безопасности. Также предлагается наделить должностных лиц органов государственного пожарного надзора правом рассмотрения и согласования в части соблюдения требований пожарной безопасности градостроительной и проектно-сметной документации на строительство, капитальный ремонт, реконструкцию, расширение и техническое переоснащение организаций, зданий, сооружений и других объектов, а также проведения в организациях, выполняющих проектные и проектно-изыскательские работы, выборочных проверок в части соответствия разрабатываемой ими проектной и проектно-сметной документации требованиям пожарной безопасности. Положения законопроекта раскрывают содержание понятия "Объект с массовым пребыванием людей". Законопроектом предлагается дополнение Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон о пожарной безопасности) новой статьей 13.1 "Муниципальный и общественный контроль за соблюдением требований пожарной безопасности", а также другие инициативы в рамках достижения указанных целей.

Согласно пояснительной записке указанные изменения позволят существенно снизить риски и угрозы возникновения пожаров на объектах защиты.

Ввиду повышенной социальной значимости целей, которые должны быть достигнуты посредством принятия законопроекта, Комитет положительно оценивает его концепцию.

Вместе с тем, к законопроекту есть ряд замечаний и предложений устранение которых, по мнению Комитета, позволит достичь заявленные авторами цели.

Ряд проектируемых норм законопроекта нуждается в согласовании с действующими положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Так, согласно проектируемой статье 1 законопроекта предлагается внести изменение в Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и раскрыть содержание понятия "объект с массовым пребыванием людей". Аналогичный термин используется в статье 2 законопроекта и применяется в ряде проектируемых норм, предлагаемых в Федеральный закон о пожарной безопасности. По мнению Комитета, установление единого понятия "Объект с массовым пребыванием людей" положительно скажется на правоприменительной практике. При этом, обращаем внимание, что в статью 49 ГрК РФ Федеральным законом от 3 августа 2018 года N 340-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" введена часть 2.2 касающаяся обязательного проведения экспертизы проектной документации объектов капитального строительства, относящихся к объектам массового пребывания людей. При этом критерии отнесения объектов капитального строительства, указанных в пунктах 4 и 5 части 2 статьи 49 ГрК РФ, к объектам массового пребывания граждан, утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства (Минстрой России).

Вместе с тем, необходимо отметить неоднозначность предлагаемой законопроектом редакции определения "Объект с массовым пребыванием людей". Согласно предлагаемому законопроектом определению это объект, на котором возможно постоянное или временное пребывание пятидесяти и более человек, при этом на одного человека приходится менее одного квадратного метра площади. Логично возникает вопрос, каким образом соотносится предлагаемое определение, например, с торговым центром площадью 1000 квадратных метров и вместимостью 900 человек? Согласно предложенному критерию "более 50 человек" - этот объект будет относиться к объектам массового пребывания, а в части критерия "менее одного квадратного метра на человека" - не будет относиться к объектам массового пребывания.

Применительно к вводимым положениям о необходимости экспертизы проектной документации на предмет соответствия требованиям пожарной безопасности отмечаем, что указанные положения уже предусмотрены законодательством о градостроительной деятельности. Так, в соответствии с частью 5 статьи 49 ГрК РФ предметом экспертизы проектной документации являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе требованиям пожарной безопасности. При этом, как было указано выше, согласно части 2.2 статьи 49 ГрК РФ в случае, если объекты капитального строительства, относятся к объектам массового пребывания граждан, экспертиза проектной документации является обязательной.

В соответствии со статьей 54 ГрК РФ предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям проектной документации. Согласно пункту 9 части 12 статьи 48 ГрК РФ, а также согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 года N 87 "О составе разделов проектной документации и требований к их содержанию" в состав проектной документации включен раздел 9 "Мероприятия по обеспечению пожарной безопасности". Проверка соответствия выполняемых строительных работ мероприятиям по обеспечению пожарной безопасности осуществляется уполномоченными органами федерального и регионального государственного строительного надзора. В соответствии с частью 1 статьи 55.13 ГрК РФ саморегулируемые организации также осуществляют контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности и о техническом регулировании.

В части наделения (ГПС) МЧС России правом согласования проектной документации посредством внесения изменений в часть 11 статьи 6 Федерального закона "О пожарной безопасности" отмечаем наличие противоречий с положениями части 6 статьи 49 ГрК РФ, устанавливающими недопустимость проведения иных экспертиз проектной документации, за исключением экспертизы проектной документации, предусмотренной указанной статей, государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, в границах особо охраняемых природных территорий, на Байкальской природной территории, а также проектной документации объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, искусственных земельных участков на водных объектах.

Обращаем внимание на необходимость доработки положений законопроекта в части достижения согласованности с действующими положениями законодательства путем внесения соответствующих корреспондирующих изменений. Так, например, осуществление в рамках государственного строительного надзора дополнительно государственного пожарного надзора противоречит принципу недопустимости проведения в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, который установлен в пункте 5 статьи 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Обоснованно полагаем, что в законопроекте необходимо исключить проектируемые нормы, содержащие дублирующие функции. Подпунктом а) пункта 1 статьи 4 законопроекта предлагается дополнить статью 53 ГрК РФ требованием проверки перечня мероприятий по обеспечению пожарной безопасности, что представляется избыточным, поскольку такая проверка осуществляется в рамках проверки соответствия выполняемых работ проектной документации. Аналогичные замечания и к требованиям, изложенным в подпункте б) пункта 1 статьи 4 законопроекта которыми предлагается дополнить статью 53 ГрК РФ в части осуществления строительного контроля с участием органов (ГПС) МЧС России. Реализация указанного предложения может также привести к дублированию контрольных процедур. Отмечаем, что в соответствии с подпунктом б) пункта 13 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 года N 54, органом государственного строительного надзора проверяется соблюдение порядка проведения строительного контроля.

Применительно к указанным положениям законопроекта при доработке необходимо учесть, что в соответствии с частью 2 статьи 53 ГрК строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительного подряда строительный контроль проводится также застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором либо привлекаемыми ими на основании договора индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом. Таким образом, строительный контроль обеспечивается лицом, осуществляющим строительство, застройщиком и техническим заказчиком в рамках гражданско-правовых отношений и в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 года N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства". Участие органов (ГПС) МЧС России в указанных правоотношениях на данный момент не предусмотрено.

Кроме того, по мнению Комитета, при доработке законопроекта следует подвергнуть дополнительному правовому анализу, на предмет исключения дублирующих функций положения законопроекта, которые вводятся подпунктом а) пункта 2 статьи 4, подпункта б) пункта 2 статьи 4, а также положений пункта 3 статьи 4 вводящего дублирующую контрольную процедуру, предметом которой является проверка исполнения одних и тех же обязательных требований.

Комитет считает целесообразным при доработке законопроекта обратить внимание на несогласованность понятийного аппарата законопроекта с понятиями, используемыми в ГрК РФ. Например, в законодательстве о градостроительной деятельности отсутствует понятие "проектно-сметная документация", в том числе и применяемое в законопроекте понятие "расширение и техническое переоснащение организаций, зданий, сооружений и других объектов". В пояснительной записке отсутствует обоснование введения указанных понятий, равно как и не дается толкование указанных терминов в самом законопроекте. Считаем, что в ходе работы над законопроектом следует использовать устоявшиеся определения, установленные ГрК РФ.

Указанные вопросы требуют обсуждения и доработки.

Учитывая изложенное, Комитет по транспорту и строительству поддерживает проект федерального закона N 518816-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования деятельности федерального государственного пожарного надзора" с учетом, представленных в настоящем заключении замечаний, и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

Е.С. Москвичев