Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 ноября 2018 г. N 48-АПГ18-28 Решение областного суда об отказе в иске об оспаривании постановления министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области от 11 декабря 2017 г. N 64/33 "О внесении изменения в постановление министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области от 4 августа 2016 г. N 34/9" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 ноября 2018 г. N 48-АПГ18-28

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.

судей Нефедова О.Н., Абакумовой И.Д.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Уралсервис" об оспаривании постановления Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области от 11 декабря 2017 г. N 64/33 "О внесении изменения в постановление Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области от 4 августа 2016 г. N 34/9" по апелляционной жалобе административного истца на решение Челябинского областного суда от 25 июня 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области по доверенности Ковалевой Р.Р., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

министерством тарифного регулирования и энергетики Челябинской области (далее - Министерство, регулирующий орган) постановлением от 4 августа 2016 г. N 34/9 (далее - Постановление N 34/9) обществу с ограниченной ответственностью "Уралсервис" (далее - ООО "Уралсервис", Общество) на 2016-2018 гг. установлены тарифы на тепловую энергию, поставляемую потребителям Еманжелинского муниципального района. В частности для Общества (кроме котельной по улице Первая Транспортная, 4) тарифы на тепловую энергию, поставляемую потребителям, в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения установлены на первое полугодие в размере 1717,00 руб./Гкал, на второе полугодие 2018 г. - 1779,56 руб./Гкал.

Постановлением Министерства от 11 декабря 2017 г. N 64/33 (далее - Постановление N 64/33) в целях корректировки на 2018 г. долгосрочных тарифов на тепловую энергию, поставляемую Обществом, указанные выше тарифы установлены равными 1459,39 руб./Гкал.

ООО "Уралсервис" обратилось в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований просило признать Постановление N 64/33 недействующим в части установления тарифа на тепловую энергию для Общества в сумме 1459,39 руб./Гкал (без НДС).

Административный истец не согласен с размером корректировки операционных расходов, неподконтрольных расходов, величиной нормативной прибыли, которые определены регулирующим органом. ООО "Уралсервис" полагает, что Министерством допущены нарушения методики расчетов размера указанных затрат, которые привели к установлению на 2018 г. экономически необоснованных тарифов на тепловую энергию, реализуемую Обществом.

Решением Челябинского областного суда от 25 июня 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Уралсервис", ссылаясь на несоответствие материалам дела выводов суда, изложенных в решении, нарушения норм материального и процессуального права, просит отменить решение суда и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. Административный истец указывает, что им представлены в материалы дела все документы, подтверждающие заявленный размер спорных расходов; выводы суда о том, что в отсутствии инвестиционной программы не представляется возможным определить уровень нормативной прибыли, противоречит требованиям тарифного законодательства.

Прокуратурой Челябинской области и Министерством представлены возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - также КАС РФ).

Тарифное регулирование в сфере теплоснабжения осуществляется на основе Закона о теплоснабжении, Основ ценообразования (далее - Основы ценообразования), Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075; Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам (далее - ФСТ России) от 13 июня 2013 г. N 760-э (далее - Методические указания).

Согласно подпункту "а" пункта 18 статьи 2 Закона о теплоснабжении реализация тепловой энергии (мощности), теплоносителя, за исключением установленных названным федеральным законом случаев, при которых допускается установление цены реализации по соглашению сторон договора, в том числе установление по соглашению сторон договора цены на тепловую энергию (мощность) не выше предельного уровня цены на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям единой теплоснабжающей организацией в ценовых зонах теплоснабжения, относится к регулируемому виду деятельности в сфере теплоснабжения, при ведении которой расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с названным федеральным законом государственному регулированию.

Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов, а также тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям, наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 и пункт 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении).

Постановление N 64/33 принято уполномоченным органом при наличии необходимого кворума Правления МТРиЭ (подпункт 1 пункта 7, подпункт 19 пункта 8 Положения о Министерстве тарифного регулирования и энергетики Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области от 31 декабря 2014 г. N 300) и опубликовано в печатном издании "Южноуральская панорама" 13 апреля 2018 г. N 33 в соответствии с частью 4 статьи 14 Закона Челябинской области от 30 мая 2002 г. N 87-ЗО и постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 28 февраля 2006 г. N 26.

Согласно постановлению администрации Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области ООО "Уралсервис" является единой теплоснабжающей организацией в границах указанного поселения. Общество с использованием тепловых сетей и котельных, переданных на основании заключенных с муниципальным образованием Еманжелинское городское поселение концессионных соглашений от 11 сентября 2015 г. NN 1-6, оказывает услуги теплоснабжения потребителям Еманжелинского муниципального района.

На основании заявления Общества от 28 апреля 2017 г. регулирующий орган открыл дело N 07/169_тэ-2018 по корректировке тарифов, утвержденных Постановлением N 34/9 на 2016-2018 гг. методом индексации установленных тарифов, полностью исключив либо снизив размер заявленных административным истцом расходов по отдельным статьям затрат.

Согласно положениям пунктов 14, 15, 16, 20, 28 Правил регулирования установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование этих предложений, в том числе копий бухгалтерской и статистической отчетности за предшествующий расчетный период регулирования и на последнюю дату расчета расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, а также расчета цен (тарифов).

В силу пункта 33 Правил орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, только в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями.

В соответствии с пунктом 51 Основ ценообразования долгосрочные тарифы устанавливаются органом регулирования для регулируемой организации на основании определенных органом регулирования для такой регулируемой организации значений долгосрочных параметров регулирования ее деятельности и иных прогнозных параметров регулирования. К долгосрочным параметрам регулирования относится в том числе базовый уровень операционных расходов (пункт 75 Основ ценообразования), корректировка которого, в соответствии с пунктом 49 Методических указаний рассчитывается по формуле 10 пункта 36 Методических указаний как произведение операционных расходов предыдущего года регулирования и различных индексов и коэффициентов, в частности, индекса изменения количества активов, применяемого с целью учета зависимости операционных расходов от размера активов, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, определяемый на i-й год в соответствии с пунктом 38 Методических указаний.

Как следует из экспертного заключения Министерства по делу N 07/169_тэ-2018 по экономической обоснованности затрат, учтенных при пересмотре цен (тарифов), проводимом с целью учета корректировок долгосрочного тарифа на 2018 г., в отношении ООО "Уралсервис" (кроме котельной по улице Первая Транспортная, 4 Еманжелинского муниципального района) (далее - Экспертное заключение), и выписки из протокола заседания Правления регулирующего органа от 11 декабря 2017 г. N 64 (далее - Выписка), корректировка операционных расходов осуществлена Комиссией исходя из уровня базовых значений, установленных на 2016 г. с учетом уточненных значений индексов, предусмотренных формулой 10 пункта 36 Методических указаний. Таким образом, изложенный в апелляционной жалобе довод о том, что административным ответчиком корректировка рассчитана только на основании прогноза социально-экономического развития Российской Федерации опровергается материалами дела.

Отчисления на социальные нужды являются производными от размера расходов на оплату труда и относятся к неподконтрольным расходам, которые ежегодно корректируются с учетом их отклонения от уровня, определенного регулирующим органом при установлении тарифов (пункты 39, 49 и 52 Методических указаний). Как усматривается из Экспертного заключения и Выписки размер затрат по данной статье расходов рассчитан Министерством в размере 30,2% отчислений от расходов на оплату труда, определенных на 2018 г. Доводы апелляционной жалобы о том, что регулирующий орган обязан был включить в НВВ ООО "Уралсервис" взносы на социальные нужды в заявленном Обществом размере, подлежат отклонению, так как размер данных взносов исчислен административным истцом от размера расходов на оплату труда, который не принят Министерством.

В апелляционной жалобе административный истец также выражает несогласие с признанным обоснованным судом размером амортизации, учтенным Министерством в НВВ Общества в соответствии с пунктом 14 Правил регулирования на основании данных за предыдущий период регулирования полагая, что заявленные значения им документально обоснованы.

В соответствии с пунктом 16 статьи 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон N 115-ФЗ) объект концессионного соглашения и иное передаваемое концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущество отражаются на балансе концессионера, обособляются от его имущества. В отношении таких объектов и имущества концессионером ведется самостоятельный учет, осуществляемый им в связи с исполнением обязательств по концессионному соглашению, и производится начисление амортизации таких объектов и имущества.

Пунктом 39 Методических указаний предусмотрено, что амортизация основных средств и нематериальных активов определяется в соответствии с приложением 4.10 к названным методическим указаниям по данным бухгалтерского учета регулируемой организации.

В соответствии с пунктами 12, 13 Методических указаний по бухгалтерскому учету основных средств, утвержденных приказом Минфина Российской Федерации от 13 октября 2003 г. N 91н, учет основных средств по объектам ведется с использованием инвентарных карточек учета основных средств, открываемых на каждый инвентарный объект.

Как усматривается из Экспертного заключения, снижение регулирующим органом размера заявленной Обществом амортизации обусловлено тем, что административным истцом не представлены унифицированные формы первичной учетной документации по учету основных средств и иные документы, подтверждающие начисление амортизации. Данный вывод подтверждается материалами тарифного дела, в котором отсутствует приложение 4.10, инвентарные карточки на объекты основных средств, по которым Обществом заявлена спорная сумма амортизации.

Расходы ООО "Уралсервис" на концессионную плату, оплаченную единовременно в соответствии с условиями указанных концессионных соглашений за 9 лет, Министерство учло в НВВ Общества в размере 1/9, т.е. только в части, приходящейся на 2016 г. Из Экспертного заключения следует, что данный подход применен регулирующим органом в связи с отсутствием у Общества инвестиционной программы, исходя из которой согласно части 5 статьи 10 Закона N 115-ФЗ должны устанавливаться перечень создаваемых и (или) реконструируемых в течение срока действия концессионного соглашения объектов, объем и источники инвестиций, привлекаемых для создания и (или) реконструкции этих объектов.

Действительно, как указывает административный истец в апелляционной жалобе, пунктом 62 Основ ценообразования и пунктом 39 Методических указаний не предусмотрено особенностей учета концессионной платы в НВВ регулируемой организации. Между тем Судебная коллегия полагает, что расчет, примененный Министерством, учитывает принципы обеспечения экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций и обеспечения достаточности средств для финансирования мероприятий по надежному функционированию и развитию систем теплоснабжения (пункт 2 и 3 части 1 статьи 7 Закона о теплоснабжении), который, в частности, подразумевает, что необходимая валовая выручка определяется для соответствующего регулируемого вида деятельности на расчетный период регулирования (пункт 22 Основ ценообразования). Кроме того, данные расходы могут быть учтены регулирующим органом в последующих периодах регулирования по правилам пункта 13 Основ ценообразования.

Министерством в полном объеме исключены заявленные ООО "Уралсервис" расходы на уплату пени и штрафов в рамках договорных отношений Общества с иными юридическими лицами по исполнительным листам в связи с отсутствием документального подтверждения их экономического обоснования. Как усматривается из материалов дела, в подтверждение данных затрат Обществом представлен реестр платежных документов, из которого не усматриваются основания их возникновения и фактический размер.

Министерством также не учтены заявленные ООО "Уралсервис" расходы по сомнительным долгам в связи с отсутствием документального подтверждения указанных затрат.

Пунктом 62 Основ ценообразования определено, что неподконтрольные расходы включают в себя также расходы по сомнительным долгам, предусмотренные подпунктом "а" пункта 47 Основ, согласно которому к внереализационным расходам, включаемым в необходимую валовую выручку, относятся расходы по сомнительным долгам, определяемые в отношении единых теплоснабжающих организаций в размере фактической дебиторской задолженности населения, но не более 2% НВВ, относимой на население и приравненные к нему категории потребителей, установленной для регулируемой организации на предыдущий расчетный период регулирования.

Пунктом 70 Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 29 июля 1998 г. N 34н (далее - Положение N 34н), предусмотрено, что организация создает резервы сомнительных долгов в случае признания дебиторской задолженности сомнительной с отнесением сумм резервов на финансовые результаты организации. Сомнительной считается дебиторская задолженность организации, которая не погашена или с высокой степенью вероятности не будет погашена в сроки, установленные договором, и не обеспечена соответствующими гарантиями. Величина резерва определяется отдельно по каждому сомнительному долгу в зависимости от финансового состояния (платежеспособности) должника и оценки вероятности погашения долга полностью или частично. Если до конца отчетного года, следующего за годом создания резерва сомнительных долгов, этот резерв в какой-либо части не будет использован, то неизрасходованные суммы присоединяются при составлении бухгалтерского баланса на конец отчетного года к финансовым результатам.

Дебиторская задолженность, по которой срок исковой давности истек, другие долги, нереальные для взыскания, списываются по каждому обязательству на основании данных проведенной инвентаризации, письменного обоснования и приказа (распоряжения) руководителя организации и относятся соответственно на счет средств резерва сомнительных долгов либо на финансовые результаты у коммерческой организации, если в период, предшествующий отчетному, суммы этих долгов не резервировались в порядке, предусмотренном пунктом 70 Положения N 34н, или на увеличение расходов у некоммерческой организации (пункт 77 Положения N 34н).

Согласно Экспертному заключению и как следует из материалов тарифного дела, Обществом не представлено сведений о проведении инвентаризации дебиторской задолженности населения, а также документов, подтверждающих размер заявленных расходов по указанной статье затрат, при этом данные обстоятельства административным истцом не опровергаются.

Судебная коллегия также полагает обоснованным вывод суда о том, что Министерством не учтены в НВВ на 2018 г. Общества расходы на уплату налогов на имущество организаций и транспортного налога в связи с тем, что ООО "Уралсервис" не представлены налоговые декларации по указанным налогам. Доказательств обратного, вопреки доводам апелляционной жалобы, в материалы дела административным истцом не представлено.

Исключение регулирующим органом заявленных Обществом расходов на капитальные вложения, как усматривается из материалов дела, основано на положениях пункта 74 Основ ценообразования, согласно которому расходы на капитальные вложения (инвестиции) включаются в нормативную прибыль и определяются в соответствии с утвержденными инвестиционными программами. Поскольку у ООО "Уралсервис" отсутствовала инвестиционная программа на 2018 г. и в апелляционной жалобе данное обстоятельство не опровергнуто, вывод суда первой инстанции о правомерности отклонения Министерством расходов, заявленных Обществом по данной статье затрат, является обоснованным.

В апелляционной жалобе административный истец также оспаривает вывод суда об обоснованным установление регулирующим органом уровня нормативной прибыли в размере 0 руб.

Согласно пунктам 74, 75 Основ ценообразования, подпункта 3 пункта 33 Методических указаний величина нормативной прибыли для регулируемых организаций, владеющих объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, на основании концессионного соглашения или договора аренды, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации не ранее 1 января 2014 г. относится к долгосрочным параметрам регулирования, которые определяются перед началом долгосрочного периода регулирования и в течение него не изменяются, и определяется равной произведению установленного нормативного уровня прибыли и необходимой валовой выручки в текущий расчетный период.

Постановлением N 34/9 уровень нормативной прибыли установлен в размере 0,0%, исходя из условий указанных выше концессионных соглашений, что учитывалось регулирующим органом при оспариваемой корректировке тарифов.

При указанных обстоятельствах Судебная коллегия считает, что суд первой инстанции правильно установил обстоятельства, имеющие значение для дела, нормы материального права применил верно, нарушений норм процессуального права, влекущих отмену решения, не допустил, следовательно, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда не имеется.

С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Челябинского областного суда от 25 июня 2018 г. оставить без изменения, а апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Уралсервис" без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Нефедов О.Н.

Абакумова И.Д.